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Pacte des Nations Unies pour les migrations : un processus multilatéral qui exige plus d’inclusivité et de volonté politique !

En décembre 2018, le gouvernement belge tombait suite au désaccord interne sur la signature du Pacte des Nations Unies pour les migrations. Quatre ans après, les Nations Unies ont organisé à New York une première conférence de suivi. Retour sur cette première revue internationale, son processus et ses résultats, et le rôle de la société civile dans la mise en œuvre et le suivi.

Le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, a fait vaciller le gouvernement belge en décembre 2018, jusqu’à sa chute [1]. Quatre ans après son adoption, le premier Forum international d’évaluation de mise en œuvre du Pacte (International Migration Review Forum ou IMRF [2] ) s’est tenu au siège des Nations Unies à New York du 17 au 20 mai 2022. Il s’agit du processus de révision quadriennal des politiques migratoires des Etats membres des Nations Unies, sur base volontaire. Cet exercice de révision se présente comme le rendez-vous périodique permettant de faire l’état des lieux des politiques migratoires au niveau mondial.

Un processus transparent mais pas assez inclusif et interactif

« Beaucoup de nos dirigeants du Sud n’ont même pas pu obtenir de visa, et d’autres ont trouvé que le processus d’accréditation était impossible étant donné leur statut précaire. (...) Mais pour aller de l’avant, il faut d’abord et avant tout - comme j’emprunte le mantra de nos sœurs du mouvement des travailleurs domestiques - il ne peut y avoir « rien sur nous, sans nous ». Migrants, et diasporas et les réfugiés doivent jouer un rôle fondamental dans la conception, la mise en œuvre et la révision du Pacte mondial sur les migrations » : ces quelques mots prononcés en plénière de l’IMRF 2022 le 19 mai par Rajah Collins, représentant de la Plate-forme internationale de la société civile engagée sur les politiques migratoires et leur gouvernance (Civil Society Action Committee) résument à eux seuls l’enjeu de la participation de la société civile à l’exercice de révision.

En effet, le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières adopté le 19 décembre 2018 insiste bien sur la nécessité d’une approche inclusive dans l’élaboration et le suivi de ses vingt-trois objectifs. Or, le processus onusien de l’IMRF 2022, malgré son ambition initiale, n’a pas permis une réelle inclusivité, que ce soit en amont (lors des consultations sur les versions provisoires du texte d’évaluation de la mise en œuvre du Pacte) ou pendant les quatre jours de la revue au sein des tables rondes et séances plénières. Plusieurs raisons sont évoquées, dont les difficultés d’obtention de visa et le coût élevé des déplacements et séjours à Manhattan, l’exigence de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) de limiter les représentations des organisations de la société civile, ainsi que moult contrôles de sécurité sur place. Ces mesures ont empêché beaucoup de personnes migrantes et issues de la société civile de partager leur expertise et leurs expériences vécues au sein du processus d’évaluation de l’IMRF.
Le manque d’interaction s’est également fait ressentir dans le dialogue entre société civile et monde politique. Cela s’est illustré notamment, lors de la journée des parties prenantes le 16 mai, présidée par l’OIM, où peu d’autorités politiques étaient présentes pour échanger avec la société civile internationale. Cela contraste avec les rencontres internationales annuelles du Forum mondial sur les migrations et le développement (Global Forum on Migration and Development ou GFMD [3] ) qui sont moins formatées et permettent dès lors plus d’interactions entre société civile et monde politique. Il est à saluer, cependant, que le souci de transparence des Nations Unies ait permis de suivre les débats et l’évolution du contenu de la déclaration de progrès. Beaucoup d’informations et de documents sont accessibles sur le site de l’IMRF.

Des avancées et des reculs au niveau du respect des droits des personnes exilées

La déclaration finale, dite « Déclaration de progrès » de la revue internationale sur les migrations, adoptée le 21 mai 2022 en plénière, se compose de trois grandes parties. La première est la réaffirmation du soutien à l’orientation et aux objectifs du Pacte mondial des Nations Unies dans le contexte actuel, la seconde tire un état des lieux de l’avancée des 23 objectifs et le tout se termine par une vingtaine de recommandations en vue d’accélérer la mise en œuvre du Pacte et de renforcer la collaboration internationale sur les migrations.

Dès les premières pages de la Déclaration de progrès, le constat des Nations Unies est clair et se veut transparent : « Nous sommes préoccupés par le fait que les progrès accomplis pour faciliter et tirer parti des avantages des migrations sûres, ordonnées et régulières sont lents et inégaux dans de nombreux domaines (…). Les Etats membres doivent redoubler d’efforts [4] pour apporter des réponses nationales ambitieuses en vue de la mise en œuvre du Pacte mondial ». [5] Des retards ou des progrès limités sont constatés concernant : la mise en place de voies légales et sûres, la lutte contre les causes de migrations forcées liées aux changements climatiques, l’inclusion et l’accès aux droits des personnes en situation irrégulière, les alternatives à la détention, la diminution des coûts de transferts d’argent des diasporas, la transférabilité des droits, l’amélioration des conditions de retour et de la réintégration, le secours humanitaire dont les opérations de sauvetage et la non criminalisation de ses acteurs et bien d’autres. Seules la lutte contre le trafic d’êtres humains et la récolte des données semblent avoir significativement avancé.

« On a vu certaines thématiques apparaître, être restreintes ou disparaître » tout au long de l’écriture des différents projets de Déclaration de progrès, témoignait Michèle LeVoy du réseau de la société civile PICUM et membre active du Civil Society Action Committee [6] Concernant les recommandations finales, « le ton et le vocabulaire utilisés sur certains sujets ne sont plus aussi engagés que ceux qui figuraient dans les versions précédentes du texte » ajoute-t-elle. On passe ainsi d’une expression forte telle que « nous condamnons ou nous nous engageons » à une autre minimaliste telle que « nous reconnaissons ou nous sommes préoccupés par ». Cela témoigne du manque de volonté politique de mise en œuvre et de la non prise en compte de l’urgence des mesures citées par le Etats.

Des lourdes déceptions sont ainsi relevées par la société civile au niveau de la détention des enfants (pas d’engagement de fin immédiate mais une promesse d’effectuer un relevé des progrès et des défis pour l’éliminer), des voies légales et sûres de migrations (un engagement se limitant à améliorer l’accès aux voies existantes et à des « efforts » pour diversifier ces voies). Quant à la prise en compte du genre, les recommandations au sujet des femmes y sont souvent amalgamées avec celles destinées aux enfants. Les personnes LGBTQI+ ne sont quant à elles pas mentionnées dans le texte final. Les besoins de ces différents profils d’exils sont pourtant très spécifiques. Aucun engagement n’est précisé quant à la nécessité d’une réorientation majeure des politiques migratoires internationales. Dans ce cadre, sans remise en cause des effets de l’approche répressive migratoire, les efforts collectifs de coopération en matière de retour et de lutte contre le trafic sont encouragés.

La société civile applaudit par contre l’apparition, pour la première fois, dans les recommandations de la Déclaration de progrès, du mot régularisation concernant les personnes sans papiers. Celui-ci est hélas suivi immédiatement du rappel de la souveraineté des Etats sur cette matière limitant ainsi la portée de la mesure. Autre thème à relever, en termes d’engagement : la dénonciation du racisme et des discriminations et de la nécessité de lutter contre leurs conséquences néfastes sur les droits des personnes exilées quel que soit leur statut. Ce n’était pas le cas dans les premières versions du texte. « Le sentiment d’injustice ressenti par beaucoup de personnes exilées face aux deux poids deux mesures lors de l’activation de la protection temporaire pour les Ukrainiens a sans doute fortement joué. La négation du racisme latent des politiques migratoires européennes n’était plus possible », pense Michèle LeVoy. Enfin, il faut saluer l’engagement à redoubler d’efforts pour limiter à moins de 3 % d’ici 2030 les coûts de transfert d’argent des personnes migrantes (remittances) et à augmenter les « possibilités » de travail décent, ce qui laisse la porte à d’autres progrès dans les années à venir. Enfin, les propositions concernant la mise en place de mécanismes structurels de sauvetage et d’accueil sont formulées en termes d’objectif mais sans engagement concret.

Autant de visions des migrations internationales que de Nations

Vu le contexte actuel, adopter un texte, même non contraignant, par consensus [7], sur le sujet des migrations internationales est un défi. La qualité du travail des pays facilitateurs, à savoir le Bangladesh et le Luxembourg, a pour cela été précieuse et appréciée par les Etats. Car, en effet, le contraste entre les discours (de maximum trois minutes) de plus de 150 pays, lors des tables rondes organisées les deux premiers jours de l’IMRF ou en plénière, était parfois frappant. La société civile a mentionné, en marge de la conférence vu le peu d’espace de dialogue officiel, qu’entre les déclarations officielles des Etats et la réalité sur le terrain, un décalage était parfois à dénoncer.

De façon schématique et non exhaustive, les prises de paroles des Etats latino-américains se situaient majoritairement en faveur de la mobilité internationale, tout comme celles des pays asiatiques insistant sur la nécessité d’améliorer les droits des travailleuses migrantes dans les pays d’accueil notamment au niveau de la santé. Du côté nord-américain, le Canada a plaidé pour la nécessité d’une approche « genrée » de la mobilité et de l’accueil des personnes en exil. Les USA ont déclaré cette fois approuver la vision et les objectifs du Pacte tout en spécifiant qu’ils n’étaient toujours pas liés par le Pacte (sous la Présidence Trump, les USA n’avaient pas adhéré au Pacte). Au niveau européen, la plupart des pays ont tenu le discours classique de la nécessaire Europe forteresse (excepté le Portugal et l’Irlande, se positionnant en faveur notamment de la régularisation). La Hongrie a plaidé sans complexe pour une immigration zéro. La commissaire européenne aux Affaires intérieures, Ylva Johansson, présente à New York, a quant à elle déclaré que le projet de pacte européen en négociation actuellement était cohérent avec le Pacte mondial des Nations Unies, une déclaration qui entre en contradiction avec les analyses de nombreuses voix académiques et de la société civile (voir à ce sujet notre Point Sud #22). Les Etats africains se sont pour la plupart alignés sur la stratégie migratoire européenne en insistant sur l’importance du contrôle de leurs frontières et de la nécessité de créer des opportunités d’emploi sur place pour les personnes en exil. Le rôle et le soutien des diasporas a également été mentionné. Les Etats insulaires ont, logiquement, mis en évidence l’urgence climatique entraînant des migrations forcées. L’ensemble des déclarations des Etats est disponible en ligne sur le site des Nations Unies.

Un plan d’action belge de mise en œuvre du Pacte peu ambitieux et partiel

Pour contourner l’aspect non contraignant du Pacte, l’ONU a demandé aux Etats d’élaborer un plan d’action national de mise en œuvre des objectifs du Pacte. La Belgique, bonne élève, s’est pliée à l’exercice. Un plan d’action a été réalisé par le secrétaire d’Etat à la Migration et l’Asile en concertation avec le service de l’Envoyé spécial pour la migration et l’asile (D.0). La société civile a été consultée sur le premier draft qu’elle a reçu peu avant la tenue de l’IMRF.
Tout d’abord, il est à saluer que la Belgique ait élaboré un plan d’action. Seul un tiers des pays l’a fait. Cependant, celui-ci est basé sur les réalisations de la Belgique depuis quatre ans (2018-2022) sur seulement quelques objectifs du Pacte (cinq objectifs liés à : la récolte des données, le lutte contre le trafic et la traite, le retour et la réintégration, le travail décent, le partenariat avec les pays tiers). Une approche globale exigeait un état des lieux de l’ensemble des objectifs étant donné leur caractère interdépendant [8].
Vu le contexte belge actuel, d’autres thématiques prioritaires auraient dû apparaître dans le plan d’action comme celles de l’accueil et de la régularisation des personnes sans papiers. Aucun lien n’a par ailleurs été fait avec le Pacte mondial sur les réfugiés, complémentaire au Pacte sur les migrations [9]. Il semble que la gestion du dossier du Pacte mondial sur les migrations soit passée de l’équipe D.0 (sous tutelle des Affaires étrangères) au cabinet de l’intérieur et donc du secrétaire d’Etat à la Migration et l’Asile. De plus, certaines actions positives auraient pu être valorisées dans le plan d’action, telles que la note stratégique intitulée « La migration comme levier de développement durable » de la ministre de la Coopération au développement coopération au développement
aide publique au développement
aide au développement
ou la fin de la détention des enfants durant l’actuelle législature (cette mesure est cependant temporaire car non inscrite dans la Loi de 1980). Le plan d’action semble mis au service de la mise en œuvre du projet de pacte européen sur la migration et l’asile Pacte européen sur la migration et l’asile plus que du Pacte des Nations Unies. La société civile belge déplore également le peu de prise en compte de ces recommandations dans la version finale du plan d’action. Il est à espérer que d’ici la prochaine revue en 2026, celui-ci sera réellement inclusif comme l’exige la Déclaration de progrès. La mise en œuvre de ce dernier va maintenant être proposée à discussion en conférence interministérielle d’ici la fin de l’année 2022.

Et après ? Le rôle de la société civile dans le suivi et l’implémentation du Pacte

Pour la société civile internationale, le bilan de cette première IMRF est mitigé. L’impression générale est que les 23 objectifs n’ont pas assez avancé en quatre ans, faute avant tout de manque de volonté politique. Certes, la pandémie de Covid 19 et la guerre en Ukraine ont participé au retard, mais elles ne peuvent expliquer seules le peu d’avancée au niveau mondial. L’esprit de la Déclaration de progrès reste relativement positif, mais c’est surtout l’application du Pacte sur le terrain qui pose problème.

Même s’il a ses limites, en particulier son caractère non contraignant, le processus lié à l’IMRF est le seul cadre multilatéral existant sur les migrations. Il est donc intéressant de le suivre. La prochaine IMRF régionale aura lieu en 2024, l’Union européenne sera alors invitée à présenter son propre pacte. La prochaine IMRF mondiale aura lieu en 2026. Il faudra donc, d’ici là, suivre les propositions faites par l’UE et celles faites par la Belgique pour la mise en œuvre du Pacte. Le rôle de la société civile est de faire pression sur le politique afin que les mesures énoncées dans les divers plans d‘action régionaux et nationaux soient en accord avec la promotion et le respect des droits fondamentaux des personnes exilées. Il faudra également que ces mesures soient mises en œuvre sur le terrain. Une demande au Secrétariat général des Nations Unies a été faite, dans la Déclaration de progrès, de proposer un nombre limité d’indicateurs dans son prochain rapport biennal (2024). Un autre enjeu d’ici les prochaines IMRF sera d’exiger, comme le veut le Pacte mondial pour les migrations et comme le rappelle la Déclaration de progrès, l’inclusion des personnes exilées dans tout le processus de suivi et d’implémentation. A défaut, la société civile et en particulier les personnes exilées risquent de ne plus lui prêter d’attention ; ce qui serait un échec réel pour le processus et pour les Nations Unies qui se veulent inclusifs.

[1RTBF, Rétrospective « Quelques dates pour mieux comprendre » : https://www.rtbf.be/article/pacte-de-l-onu-sur-les-migrations-quelques-dates-pour-mieux-comprendre-10091328

[2Nations Unies, IMRF 2022 : https://www.un.org/en/migration2022

[3GFMD, Global Forum on Migration and Development : https://www.gfmd.org/

[4Le fonds d’affectation spéciale multipartenaire des NU en faveur du Pacte mondial, créé en 2019 pour soutenir les Etats plus fragiles dans la mise en œuvre du Pacte, n’a été, à ce jour, alimenté que par 30 millions de dollars dont les 50% ont été apportés pat l’Allemagne. La Belgique n’y a pas contribué.

[6[Propos tenus lors de notre réunion de Debriefing organisée à Bruxelles le 9 juin 2022.

[75 pays en plénière ont tenu à se désolidariser de la Déclaration de Progrès 2022 : La Pologne, l’Italie, la Hongrie, la Bulgarie et l’Autriche vu qu’ils n’étaient pas signataire s du Pacte en 2018.

[8La société civile belge avait, en 2020, proposé à la D.O, un plan d’action national couvrant les 23 objectifs du GCM en ciblant 5 objectifs prioritaires par année.