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L’Accord de Paris a 5 ans : un anniversaire en demi-teinte

Rebecca Thissen Rebecca Thissen 19 décembre 2020

Cinq ans déjà depuis la conclusion de l’Accord de Paris, lors de la COP21, en 2015. Si cet accord est loin d’être parfait, son rôle est néanmoins déterminant dans la lutte globale contre les changements climatiques. Au-devant d’une décennie cruciale pour mettre le monde sur la trajectoire d’une société bas carbone, l’heure est au bilan. Quelles avancées, quels freins et, surtout, quelles perspectives ? Décodage.

Conclu en 2015 dans la capitale française, l’Accord de Paris Accord de Paris a beaucoup fait parler de lui. Et pour cause, il est le premier traité universel et concret visant à réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre. L’Accord de Paris rassemble aussi bien les pays en développement que les pays développés, qui se sont engagés collectivement à limiter le réchauffement global bien en deçà de 2°C, et à tout faire pour rester sous la barre de 1,5°C (par rapport à l’ère préindustrielle). Cette fois-ci, pas d’objectifs contraignants mais bien un cap commun et un rythme pour l’atteindre. L’Accord prévoit que les engagements de réduction des émissions soient rehaussés tous les cinq ans, ainsi qu’une aide financière aux pays les plus vulnérables face aux changements climatiques. Première étape clé : l’année 2020 et son entrée en vigueur officielle.

 Ses forces : un accord universel, résilient et transformateur

Une première force clairement identifiable de l’Accord de Paris est le succès diplomatique qu’il incarne et l’avancée majeure pour la gouvernance climatique globale qu’il constitue. En effet, une des particularités de l’Accord de Paris est d’avoir permis de réunir tous les Etats atour de la table : gros émetteurs, pays émergents et pays les plus vulnérables. Cet aspect était crucial car un enjeu aussi international et systémique que la crise climatique nécessite des réponses globales. L’Accord de Paris est par ailleurs entré en vigueur en un temps record [1], preuve supplémentaire de l’engouement général. De plus, l’Accord de Paris a également fait preuve d’une vraie résilience politique. On peut se réjouir que malgré certains puissants détracteurs de l’action climatique, à commencer par le Président Trump et le retrait des Etats-Unis en 2017, l’Accord a tenu bon et il a même vu ses alliés se multiplier [2].

Ensuite, si l’Accord de Paris n’est pas contraignant en soi, le respect de ses objectifs est devenu à certains égards déterminant. On peut le constater dans l’élaboration de politiques (par exemple le Pacte vert adopté par l’Union européenne [3]), dans le cadre de politiques internationales (par exemple les discussions autour de l’accord de commerce UE-Mercosur) ou encore via les obligations que peuvent s’imposer certaines institutions (comme par exemple l’engagement pris par une centaine de banques publiques de développement de s’aligner sur les objectifs de l’Accord de Paris [4]). Le recours à l’Accord devient également de plus en plus récurrent dans le cadre du contentieux climatique, par exemple contre des Etats pour leur inaction en matière climatique [5].

Par ailleurs, une autre avancée importante de l’Accord de Paris réside dans l’inclusion de la limite de réchauffement global de 1,5°C. Cet objectif ambitieux, longtemps défendu par les pays vulnérables, Etats insulaires en tête, s’était vu refuser jusqu’à la COP 21 par les grandes puissances qui privilégiaient l’objectif « plus raisonnable » de 2°C. Il réside pourtant de ce demi-degré une différence colossale en termes d’impacts sur des millions de vies humaines et sur de nombreux écosystèmes, comme l’a confirmé le GIEC dans son rapport spécial sur la question [6]. Inclus de justesse comme référence dans l’Accord, il s’est imposé depuis lors, et en particulier depuis ledit rapport du GIEC, comme la véritable référence mondiale.

Enfin, bien que ce fait soit moins connu, l’Accord de Paris consacre également un objectif à long terme : « parvenir à un équilibre entre les émissions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre au cours de la deuxième moitié du siècle (…) » (Article 4). Cette vision de la neutralité carbone pour 2050 a beau être lointaine, elle a des implications concrètes pour les trajectoires adoptées par les Parties à l’Accord. Ces termes de « neutralité climatique », « neutralité carbone » ou encore « zéro émission nette » ont d’ailleurs le vent en poupe depuis quelques années, principalement ces derniers mois. L’Union européenne, le Royaume-Uni mais aussi la Chine, le Japon et la Corée du Sud, ont adopté un objectif à long terme pour tendre vers une décarbonation de leurs économies. Attention toutefois aux artifices et aux annonces vides de sens [7].

Ses faiblesses : un accord lent, insuffisant et trop peu solidaire

Tout d’abord, le point de départ de l’Accord était insuffisamment ambitieux : il était clair depuis le début que la somme des plans climat des Parties à l’Accord de Paris ne permettait pas de respecter les objectifs de température fixés. En effet, si la communauté internationale s’est accordée sur un objectif de 1,5°C à 2°C maximum de réchauffement, les engagements volontaires des Etats pour y arriver nous menaient alors à une hausse de plus de 3°C [8]. Ce manquement se vit compensé par la logique du rehaussement quinquennal de l’ambition et de bilan globaux réguliers. Si ce compromis était vraisemblablement la seule issue permettant d’aboutir à un accord universel, on peut regretter sa frilosité. Ceci est d’autant plus vrai lorsqu’on sait que le fonctionnement de l’Accord dépend du bon vouloir de chaque Partie. Cela permet à de nombreux acteurs de rester passifs voire d’être carrément contre-productifs lorsqu’il est question d’adopter de nouvelles mesures. De plus, aucune sanction n’est prévue en cas de non-respect des engagements.

Pourtant, le constat est criant : les émissions mondiales continuent d’augmenter. Si ces émissions sont principalement issues des économies des pays émergents asiatiques, elles résultent aussi du fait que les pays développés n’en font pas assez pour réduire réellement leurs propres émissions, choisissant encore trop souvent de les délocaliser. La pandémie de COVID-19 Covid-19
Coronavirus
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a certes amené à une baisse de 7% des émissions mondiales [9], mais cette baisse est conjoncturelle et il n’y a à ce stade aucun signe d’atteinte d’un pic, qui permettrait ensuite d’engendrer une diminution durable des émissions. Pour rappel, un rythme similaire de réduction devrait être maintenu annuellement d’ici à 2030 pour respecter l’objectif de température de 1,5°C [10]. Or, une crise telle que celle que nous vivons n’est souhaitable pour personne et atteint d’abord les personnes les plus vulnérables, qui sont aussi celles qui sont les plus impactées par le dérèglement climatique. Cette baisse forcée doit donc être remplacée par des mesures structurelles, dans une perspective de transition juste. Par ailleurs, si les émissions continuent d’augmenter, il en va de même pour les températures. L’année 2020 devrait se classer parmi les trois plus chaudes jamais enregistrées, sachant que toutes les années écoulées depuis 2015 ont atteint des records [11]. Cette augmentation de température a des conséquences dramatiques aux quatre coins du globe : sécheresses à répétition, inondations, feux de forêt, ouragans, etc.

Ces conséquences ont des répercussions sur nos écosystèmes et sur des millions de vies, à commencer par les personnes les plus vulnérables. L’Accord de Paris ne traite pas uniquement de la question de la réduction des émissions mondiales. Il aborde également des points cruciaux tels que la question de l’adaptation aux changements climatiques, reconnaissant également que celle-ci est parfois impossible, auquel cas il y a lieu de parler de pertes et préjudices. L’Accord de Paris rappelle également l’importance de l’engagement financier pris par les pays développés vis-à-vis des pays en développement. Cependant, dans les faits, on constate le manque criant de support pour les pays en les plus vulnérables : les montants augmentent mais restent insuffisants, trop souvent alloués sous forme de prêt et non de dons (ce qui alourdit encore la dette pour ces pays), l’adaptation est souvent négligée pour des projets d’atténuation à grande échelle, plus rentables, etc. [12] Faut-il le rappeler, ce sont les pays en développement qui sont les moins responsables de la crise climatique mais qui en paient le prix fort. L’équilibre de l’Accord de Paris repose sur des principes de solidarité et de justice, notamment via le principe de « responsabilité commune mais différenciée ». Sans leur respect, les engagements collectifs ne pourront être atteints.

Enfin, si les technologies bas carbone ont certes connu une progression spectaculaire ces dernières années [13], l’abandon des énergies fossiles est encore bien trop lent. Cela s’est malheureusement confirmé avec les plans de relance post COVID-19 : les pays du G20 ont investi des milliards de dollars dans les secteurs polluants, généralement sans conditions [14], manquant l’occasion de les investir massivement dans la transition énergétique. L’absence de mention claire du besoin de désinvestissement du secteur fossile dans l’Accord de Paris ne permet pas d’opérer le virage nécessaire pour atteindre une société décarbonée d’ici 2050.

En 2020, pas de COP mais un sommet virtuel de haut niveau

Le 12 décembre marque la date officielle de l’anniversaire de l’Accord de Paris. En 2020, ce dernier soufflait sa cinquième bougie, dans des circonstances exceptionnelles. Alors que la COP26 était prévue comme le premier test de mise en œuvre de l’Accord, cette dernière a été reportée d’un an à cause de la pandémie de COVID-19 [15]. Le Secrétaire général des Nations Unies, le Royaume-Uni et la France ont néanmoins voulu marquer le coup en organisant un événement virtuel de haut de niveau. Quelques notes positives sont à relever, notamment du côté de la Chine, qui a annoncé un renforcement notoire de ses engagements pour 2030, à l’instar du Royaume-Uni. D’aucuns auront pu également entendre la très attendue communication de l’Union européenne, qui, suite à de longues discussions, a adopté un nouvel objectif de réduction de gaz à effet de serre d’au moins 55% à l’horizon 2030 (par rapport aux niveaux de 1990) [16], avec le soutien in extremis de la Belgique. Le Pakistan a quant à lui annoncé, à la surprise générale, qu’il n’approuverait plus aucun projet fossile.

Malgré une série d’annonces ambitieuses, on constate que les grands émetteurs ont échoué à répondre à l’appel du Secrétaire général des Nations Unies et que ce sont, une fois de plus, les pays en développement qui ont été à la tête de l’action climatique globale.

 

La Belgique manque une occasion en or

Ce constat vaut également pour la Belgique. En manquant cette opportunité internationale pour rehausser sa contribution au financement climat, la Belgique a une fois de plus échoué à se placer au côté des bons élèves de l’ambition climatique. Sachant que son engagement actuel est, d’une part, loin d’être une contribution juste et équitable à l’objectif collectif et que, d’autre part, il expire le 31 décembre 2020, la Belgique doit rapidement adopter une nouvelle contribution rehaussée au financement climat international. Une contribution suffisante et équitable serait d’au moins 500 millions euros par an, nouveaux et additionnels [17]. La Belgique s’est engagée à mettre en œuvre l’Accord de Paris, elle ne peut donc oublier que le financement climat en constitue une des pierres angulaires.

Bilan : Un succès conditionné à une mise en œuvre ambitieuse et juste

Les conclusions globalement décevantes du sommet d’anniversaire de l’Accord de Paris constituent un appel clair à l’action pour l’année 2021 et la décennie qui vient, tant au niveau de la réduction drastique des gaz à effet de serre que pour le financement climat international. En effet, L’Accord de Paris n’est qu’une première étape sur le long chemin que sera la transition juste vers un monde bas carbone. Car si cet accord universel a le mérite de donner un cadre international clair à l’action climatique, son succès résidera dans son opérationnalisation concrète.

Au niveau international, le test du succès de l’Accord de Paris a commencé en 2020 et s’étendra jusqu’à la tenue de la COP26 de Glasgow, en 2021. En termes d’ambition, il était prévu que les Etats soumettent leurs nouveaux plans aux Nations Unies pour 2020 au plus tard. Des engagements concrets sont surtout attendus de la part des plus grands émetteurs, qui ont jusqu’ici échoué à montrer la voie [18]. Au niveau du financement climat international, 2020 constitue également une étape critique : le plancher collectif de 100 milliards de dollars annuels auxquels se sont engagés les pays développés doit être atteint. Il est prévu que ce montant sera révisé à la hausse en 2025. Au vu du manque d’efforts accomplis sur ce dossier, le Président de la COP26, Alok Shama, a proposé d’organiser une session d’annonces de nouvelles contributions au financement climat au courant du mois de mars 2021 [19]. Par ailleurs, une épine persistante dans le pied de l’Accord de Paris est la clôture du Règlement de Paris (le Paris Rulebook, en anglais). Le règlement de mise en œuvre de l’Accord n’a toujours pas pu être adopté en raison notamment du blocage sur le dossier des marchés carbone (Article 6). Ce point reste très délicat car un mauvais compromis sur la question menacerait l’intégrité environnementale de l’ensemble de l’Accord de Paris et pourrait avoir des conséquences désastreuses sur les droits humains.

 

Au niveau européen, le chantier de la mise en œuvre du Pacte vert européen Green Deal
Pacte vert européen
continuera en 2021. Au programme : finalisation de la loi climat européenne, qui ancrera notamment le nouvel objectif 2030, répartition de cet objectif entre les Etats membres, adoption d’une nouvelle directive sur le système d’échange de quotas d’émissions, etc. En outre, l’objectif de la Commission européenne de faire de l’Union européenne le « premier continent neutre climatiquement » va devoir se confronter aux conséquences économiques de la crise du COVID-19. Il est impératif que les plans de relance servent de levier à la transition bas carbone, de manière contraignante et cohérente avec les objectifs de l’Accord de Paris. Enfin, les différents objectifs annoncés vont devoir se concrétiser via de nombreuses mesures et politiques sectorielles, qui devront être budgétisées et financées à la hauteur de l’enjeu.

La Belgique aura elle aussi du pain sur planche. La question de la répartition des objectifs climatiques et énergétiques entre les différentes entités compétentes sera certainement une des questions les plus brûlantes de 2021. L’adoption du précédent accord de coopération répartissant les objectifs sur la période 2013-2020 avait pris quasiment huit ans [20]. Il n’est pas envisageable de perdre à nouveau autant de temps. En outre, la question de la contribution au financement climat international est également captive de ces discussions alors que, comme mentionné ci-dessus, la Belgique a une obligation légale d’adopter rapidement une nouvelle contribution. Ce dossier doit donc être la priorité politique des ministres compétents, afin d’arriver avec un nouvel accord à Glasgow pour la COP26.

Perspective : Après les objectifs, place au concret

Si 2020 marquait l’entrée en application de l’Accord de Paris, il reste un lot d’obstacles à franchir pour assurer son succès. Cet accord universel est indispensable pour garantir une réponse globale et coordonnée à l’urgence climatique, mais il doit être renforcé, notamment via les actions que chaque Partie peut poser pour faire sa part dans la lutte contre les changements climatiques. Face à un monde qui se dirige vers un réchauffement de plus de 3°C, il s’avère urgent que les Etats prennent la mesure des efforts à fournir, notamment par des actions à court terme. La Belgique doit rejoindre cette dynamique et prendre ses responsabilités afin de rejoindre les pays les plus ambitieux.

[1L’Accord de Paris est entré en vigueur le 4 novembre 2016, soit moins d’un an après son adoption. Un double seuil était nécessaire : il fallait une ratification de 55 pays représentant au moins 55% des émissions mondiales.

[2On peut penser par exemple à la large coalition (regroupant maires, investisseurs, entreprises, gouverneurs, …) qui s’est rassemblée aux Etats-Unis sous le nom de « We are still in ». Ses membres ont voulu continué à supporter l’action climatique internationale pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris, malgré la décision de retrait de la Maison Blanche. (https://www.wearestillin.com/)

[7On pense à cet égard à l’annonce récente du gouvernement brésilien de l’adoption d’un objectif « indicatif » de neutralité climatique pour 2060, alors qu’en parallèle le Brésil a échoué à l’accompagner d’objectifs intermédiaires renforcés et que la déforestation continue d’augmenter sous le gouvernement Bolsonaro. (https://www.climatechange...)

[9(2020) PNUE, Rapport 2020 sur l’écart entre les besoins et les perspectives en matière de réduction des émissions https://wedocs.unep.org/b...

[10PNUE (2020), Ibid.

[12(2020) Oxfam « Les vrais chiffres des financements climat. Où en est-on de l’engagement des 100 milliards de dollars  ? » https://oxfamilibrary.ope...