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Étude

La fiscalité durable dans une perspective internationale

Alice Pirlot Alice Pirlot 16 octobre 2020
La fiscalité durable dans une perspective internationale

La crise du COVID-19 Covid-19
Coronavirus
covid-19
coronavirus
interroge la manière dont nous vivons et organisons nos sociétés. Pour cette raison, elle a été décrite comme une « opportunité » pour repenser nos modes de fonctionnement, une « porte ouverte » sur un autre monde [1]. Cet élan d’optimisme dans un contexte de crise s’est également exprimé en matière fiscale, ce qui n’est guère étonnant vu le rôle clé de la fiscalité pour faire face au poids économique de la crise [2]. Des propositions ont été lancées, tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle internationale [3]. À l’échelle de l’Union Européenne (UE), tant la Commission que le Parlement européen ont mis en avant l’importance de générer des fonds additionnels pour contribuer aux ressources propres de l’Union et faire face à la crise en vue de « réparer les dommages et préparer l’avenir pour la prochaine génération » [4]. À la lumière des défis posés par la pandémie ainsi que des défis existants, comme le changement climatique, plusieurs États membres, dont la France et les Pays-Bas, ont pointé l’importance d’analyser les interactions entre la fiscalité, le commerce international et le développement durable dans le contexte du Green Deal Green Deal
Pacte vert européen
proposé par la Commission européenne [5]. À l’échelle internationale, le département pour les affaires fiscales du Fonds Monétaire International (FMI) a publié une note sur le rôle du verdissement de la fiscalité en période d’après-crise [6]. De plus, les Nations Unies et le Groupe de réflexion interinstitutions sur le financement du développement ont mis en lumière l’importance d’une coopération mondiale, y compris en matière fiscale pour faire face aux défis mondiaux dont la crise du COVID-19 renforce l’ampleur [7].

La crise serait-elle l’occasion de réformer le système fiscal afin de le rendre plus cohérent, progressif, redistributif, durable, résilient ? Si tel est le cas, comment créer un système fiscal international durable ? L’objectif de ce rapport est d’apporter des pistes pour répondre à cette question. L’idée est de réfléchir à une fiscalité pour « demain » en accord avec les objectifs de développement durable qui ont été reconnus à l’échelle internationale.

Cette question est cruciale car le système fiscal est un outil primordial au développement des États. D’abord, l’impôt génère des recettes qui permettent de financer le développement. Cet objectif est souvent considéré comme la finalité première de la fiscalité. Ce rôle budgétaire est d’autant plus important en temps de crise et d’après-crise. La pandémie du COVID-19 actuelle l’illustre : face au choc économique, les États ont été amenés à adopter une série de mesures de soutien qui alourdissent le poids de la dette publique [8]. Cette situation doit être pensée dans la durée pour assurer la soutenabilité du système fiscal. De plus, au-delà de sa fonction budgétaire, la fiscalité permet de poursuivre des objectifs plus larges [9]. La fiscalité peut être un outil redistributif lorsqu’elle vise à une distribution des ressources plus homogène au sein de la population. Aussi, l’impôt peut être un instrument incitatif visant à influencer les comportements en accord avec l’agenda politique. Cela implique que la fiscalité peut contribuer à la définition du développement, par exemple en encourageant les comportements qui participent à un développement durable. Ainsi, le rapport sur les réponses fiscales à la crise du COVID-19 publié par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) donne un aperçu des mesures qui peuvent être envisagées pour sortir de la crise en suggérant qu’il y a lieu de prendre en compte leur impact économique, environnemental et social [10].

Il n’est toutefois pas simple de concilier les différentes fonctions du système fiscal. Ce rapport vise à mettre en lumière les effets multiples de la fiscalité afin d’attirer l’attention sur l’importance d’adopter un regard critique face à l’utilisation de l’instrument fiscal en vue de poursuivre des objectifs non- budgétaires. L’objectif de l’étude est double :

  1. mettre en avant dans quelle mesure l’outil fiscal peut être un frein à la réalisation des objectifs de développement durable (comme, par exemple, les mesures fiscales qui incitent à l’utilisation de la voiture ou les mesures fiscales régressives qui touchent principalement les populations les plus pauvres) ;
  2. attirer l’attention sur le rôle positif que la fiscalité peut jouer pour faciliter la réalisation des objectifs de développement durable.

L’approche méthodologique de ce rapport est principalement juridique. Toutefois, il est également fait référence à la littérature économique car les effets économiques des règles fiscales ont nécessairement un impact sur l’analyse du rôle potentiel de la fiscalité sur le développement durable. Dans bien des cas, il faut toutefois reconnaître qu’il reste difficile de déterminer avec précision l’incidence exacte des règles fiscales. Par « incidence fiscale », on fait référence à la personne qui subit le poids de l’impôt. Cette personne peut être la personne qui a l’obligation juridique de payer l’impôt mais pas nécessairement. Ainsi, de nombreux impôts sont versés à l’État par des entreprises mais, en pratique, ce sont des individus qui supportent le poids économique de ces impôts. Dans le cas de l’impôt des sociétés, ces individus peuvent être des actionnaires, mais, dans certains cas, il peut également s’agir d’autres individus, par exemple les fournisseurs, les consommateurs ou les employés [11]. Les difficultés liées à l’identification de celles et ceux qui supportent effectivement le poids économique de l’impôt peuvent rendre le débat sur le caractère « juste » de la fiscalité plus compliqué qu’il n’y paraît à première vue.

Ce rapport est structuré en trois parties. La première partie vise à donner un aperçu de la littérature scientifique existante sur le sujet de la fiscalité durable à l’échelle internationale. Cette partie s’intéresse d’abord à la question du financement du développement durable à travers l’outil fiscal. Ensuite, la fiscalité durable est analysée à travers ses différentes dimensions, à savoir les dimensions environnementales, sociales, économiques et institutionnelles. L’approche est volontairement inclusive afin de prendre en compte le champ très large des objectifs du développement durable. L’étude ne se limite donc pas aux questions traditionnelles sur la fiscalité verte mais analyse également les effets du système fiscal en terme de « justice sociale ». Les développements récents en matière fiscale à l’échelle nationale, européenne et internationale montrent que la question de la « justice fiscale justice fiscale
Justice fiscale
Justice Fiscale
 » est au cœur du discours politique. Toutefois, jusqu’à présent, les nombreuses propositions fiscales justifiées à la lumière de cet objectif d’équité ne semblent pas répondre à des préoccupations de redistribution des richesses. Le rapport aborde ce point de manière critique. Enfin, cette première partie donne un aperçu des instruments qui peuvent être utilisés à des fins de fiscalité durable. Ces instruments sont analysés à travers trois angles : leur nature (taxe ou incitant fiscal), les niveaux de pouvoirs compétents pour les adopter et les limites qui viennent freiner leur adoption.

La deuxième partie de l’étude pose des recommandations spécifiques en terme de durabilité en analysant une série de mesures concrètes souvent présentées en raison de leurs effets supposés positifs sur le développement durable. Chaque mesure est analysée à la lumière des effets directs et indirects de la fiscalité, principalement européenne et internationale, sur le développement durable. L’objectif est de souligner les effets parfois pervers de certaines mesures fiscales qui, a priori, paraissent positives. Le développement durable est un concept large : cela implique que certaines mesures fiscales puissent avoir des effets positifs sur certains objectifs (notamment environnementaux) et négatifs sur d’autres objectifs (notamment sociaux). Par exemple, une taxe sur le carbone est généralement perçue comme positive à la lumière de ses effets positifs sur l’environnement mais critiquée pour ses effets potentiellement négatifs sur le plan social (en raison des effets régressifs de la taxe).

Enfin, la troisième partie conclut cette étude à l’aide de recommandations générales dans une perspective de cohérence du système fiscal avec les objectifs de développement durable.

[1Arundhati Roy, The pandemic is a portal, Financial Times, 3 April 2020, disponible via https://www.ft.com/conten... fcd274e920ca

[2Martin Sandbu, Seize the opportunity of COVID-19 to restructure taxes, Financial Times, 11 May 2020, disponible via https://www.ft.com/conten... ; ; Jeffrey Owens, Letter : Use the crisis to rethink how government raise tax revenue, Financial Times, 13 May 2020, disponible via https://www.ft.com/conten...

[3Pour une analyse de ces propositions et du rôle de la fiscalité comme réponse à la crise, voy. Richard Collier, Alice Pirlot, John Vella, Tax Policy and the COVID-19 Crisis (2020) 48 Intertax (Issue 8/9), pp. 794-804.

[4European Commission, Proposal for a Council Regulation establishing a European Union Recovery Instrument to support the recovery in the aftermath of the COVID-19 pandemic, Brussels, 28 May 2002, COM(2020) 441 final ; European Parliament resolution of 15 May 2020 on the new multiannual financial framework, own resources and the recovery plan (2020/2631(RSP)), disponible via https://www.euro-parl.eur... ; ; European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament
and the Council, An action plan for fair and simple taxation supporting the recovery strategy, 15 July 2020, COM(2020) 312 final.

[5Non-paper from the Netherlands and France on trade, social economic effects and sustainable development, 15 May 2020, disponible via
https://nl.ambafrance.org....

[6IMF, Greening the Recovery, nSpecial Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19, 20 April 2020.

[7Nations Unies, Conseil économique et social, Forum du Conseil économique et social sur le suivi du financement du développement, 20-23 avril 2020, Financement du développement durable, Note du Secrétaire général, E/FFDF/2020/2, notamment paras. 37-40. Voy. aussi UN, Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2020, disponible via : https://developmentfinanc...

[8Giovanni Dell’Ariccia, Paolo Mauro, Antonia Spilimbergo et Jeromin Zettelmeyer, Report 2020, disponible via : https://developmentfinanc... /
Une politique économique pour la guerre contre le COVID-19, blog publié sur le site du Fonds Monétaire International, 1 avril 2020, disponible via : https://www.imf.org/fr/Ne....

[9Reuven S. Avi-Yonah, The Three Goals of Taxation (2006) 60(1) Tax Law Review, pp. 1-28.

[10OECD, Tax and Fiscal Policy in Response to the Coronavirus Crisis : Strengthening Confidence and Resilience, OECD 2020, disponible via : https://read.oecd-ilibrar... the-Coronavirus-Crisis (voy. notamment pp. 34 – 35 et pp. 42 et 43 (avec les références sur la fraude fiscale)).

[11Voy. James Mirrlees et al., Taxing Corporate Income, Tax by Design (OUP 2011), disponible via https://www.ifs.org.uk/up... (voy. notamment p. 408 et suivantes) : “Different views about the appropriate form and level of company taxation tend to be shaped by different views about the extent to which it is borne by shareholders, workers, or consumers, particularly in open economies where much activity is conducted by multinational firms”. Pour un exemple concret d’étude économique mettant en avant l’impact potentiel de la fiscalité des sociétés sur les salaires, voy. Clemens Fuest, Andreas Peichl & Sebastian Siergloch, Do Higher Corporate Taxes Reduce Wages ? Micro Evidence from Germany (2018) The American Economic Review, pp. 393-416. Voy. aussi le court blog suivant, par les mêmes auteurs, qui résume bien les différentes opinions qui divisent les économistes : Clemens Fuest, Andreas Peichl & Sebastian Siegloch, The incidence of corporate taxation and its implications for tax progressivity (2017) VOXeu, CEPR, disponible via : https://voxeu.org/article...

Ce rapport a été publié avec le soutien de l’Union européenne. Les opinions qui y sont développées ne reflètent cependant pas l’opinion officielle de l’UE. Les informations qui y sont publiées le sont sous la responsabilité de leur auteur.