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L’ajustement carbone aux frontières de l’UE

Une mesure complexe mais une étape incontournable pour concrétiser le Green Deal européen

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie 7 janvier 2021

Dans le cadre du Green Deal, l’Union européenne envisage l’instauration d’un mécanisme d’ajustement carbone à ses frontières. Bien calibré, il pourrait enrayer les « fuites de carbone » et favoriser la transition écologique.

L’Union européenne a adopté un Green Deal Green Deal
Pacte vert européen
visant à atteindre la neutralité carbone en 2050. Dans ce but, elle prévoit non seulement de décarboner le secteur de l’énergie, mais aussi d’adopter plus largement des modes de production et de consommation durables. Pour concrétiser cette ambition, la Commission européenne envisage d’instaurer une tarification européenne du carbone couvrant l’ensemble des secteurs économiques, en élargissant le champ d’application du marché carbone européen, qui ne couvre actuellement que 45% des émissions carbone de l’Union européenne.

Enrayer les fuites de carbone

Imposer des normes environnementales aux seuls producteurs européens pourrait toutefois être doublement contre-productif en favorisant les « fuites de carbone » vers des pays qui n’appliquent pas les mêmes normes environnementales. D’une part, si les producteurs des pays tiers continuent d’exporter vers le marché européen des produits fabriqués selon des modes de production insoutenables, les normes européennes n’auront qu’un impact limité sur les émissions mondiales de carbone. D’autre part, les producteurs européens seraient dans ce cas victimes d’une concurrence déloyale, car ils seraient concurrencés par des produits importés à des prix moins élevés car moins durables. Leurs exportations seraient également moins compétitives, car rendues plus chères que leurs concurrents non soumis à la tarification carbone.

Ce mécanisme consiste à pénaliser les importations qui ne respectent pas les normes climatiques, afin de les décourager.

C’est pourquoi l’Union européenne envisage d’instaurer un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne. Ce mécanisme consiste à pénaliser les importations qui ne respectent pas les normes climatiques, afin de les décourager. Ce faisant, le mécanisme d’ajustement carbone permettrait non seulement de protéger les producteurs européens contre le dumping environnemental, mais aussi d’inciter les pays tiers à adopter à leur tour des modes de production et de consommation durables, afin de préserver l’accès au marché européen. La Commission européenne a organisé une consultation publique du 27 juillet au 28 octobre 2020, dans le but de proposer une directive européenne sur le sujet au printemps 2021, en vue d’une entrée en vigueur du mécanisme programmée au 1er janvier 2023.

Plusieurs options sont disponibles pour concrétiser ce projet d’ajustement carbone : appliquer des droits de douane aux importations de produits à forte intensité carbone dans les secteurs où le risque de fuites de carbone est élevé ; étendre le marché carbone européen aux importations, afin d’imposer aux producteurs des pays tiers les mêmes normes que les producteurs européens ; appliquer une TVA modulée en fonction de l’intensité carbone sur les importations de produits dans les secteurs les plus concernés par les fuites de carbone ; soumettre les produits importés à une certification sur base de normes standardisées. La question du champ d’application du mécanisme doit également être tranchée : doit-il exclusivement porter sur les émissions directes (c’est-à-dire les émissions de carbone liées à la production) ou également intégrer les émissions indirectes (en incluant l’électricité utilisée pour la production) ?

Un tel mécanisme doit s’accompagner d’une réforme du marché carbone européen, dont sont exemptés plusieurs secteurs polluants

Pour être compatible avec le droit commercial international de l’OMC, le mécanisme doit être appliqué sans discrimination entre les producteurs européens et étrangers. C’est pourquoi la mise en place d’un tel mécanisme doit s’accompagner d’une réforme du marché carbone européen, dont sont exemptés plusieurs secteurs polluants. En effet, si l’Union européenne appliquait une taxe carbone sur les importations de produits issus de secteurs non soumis à la tarification européenne, cela aurait pour conséquence d’imposer des normes aux seuls producteurs étrangers. Or cette discrimination est interdite par les règles de l’OMC. L’Union européenne ne peut pas créer une situation où elle octroie aux entreprises européennes d’un secteur le droit de polluer gratuitement, tout en imposant dans le même temps une tarification aux entreprises étrangères du même secteur.

La Commission européenne envisage donc de mettre progressivement fin à la gratuité des droits de polluer

La Commission européenne envisage donc de mettre progressivement fin à la gratuité des droits de polluer. Le 21 septembre 2020, elle a réduit de quatorze à dix les secteurs éligibles pour des exemptions, mais il ne s’agit que d’une première étape. Une réforme plus profonde du marché carbone européen devrait être proposée par la Commission en juin 2021. Les secteurs qui restent protégés incluent l’aluminium, l’acier, le papier, le cuivre et l’hydrogène. La plupart de ces secteurs demandent d’être protégés en particulier contre les importations à bas prix en provenance de Chine.

Des recettes fiscales biodégradables

Si le principal objectif du mécanisme d’ajustement carbone est de compenser le différentiel de tarification carbone entre les producteurs domestiques et étrangers, il aurait aussi pour effet de mobiliser des recettes fiscales. Or l’Union européenne, qui a décidé d’emprunter 750 milliards d’euros pour financer le plan « Next Generation » pour la reconstruction post-Covid, est en quête de ressources propres afin d’être en mesure de rembourser cet emprunt et de financer des politiques communes sans dépendre des contributions budgétaires des Etats membres. La Commission estime que le mécanisme d’ajustement carbone permettrait de mobiliser chaque année entre 5 et 14 milliards d’euros de recettes propres [1].

On peut toutefois espérer que ce mécanisme (et donc les recettes qu’il génère) a vocation à disparaître à terme. En effet, un tel mécanisme n’aurait plus de raison d’être si l’ensemble des pays du monde appliquaient une tarification carbone identique à celle imposée aux producteurs européens. Une telle évolution serait d’ailleurs dans l’intérêt fiscal des pays tiers. En effet, les recettes issues du mécanisme européen d’ajustement carbone bénéficient à l’Union européenne, alors que les recettes d’une tarification carbone appliquée par un pays tiers viendraient au contraire alimenter ses propres finances publiques. Le mécanisme européen d’ajustement carbone devrait dès lors idéalement représenter un incitant fiscal favorisant la mise en œuvre d’une tarification carbone à l’échelle mondiale – qui deviendrait ainsi l’unique source de recettes publiques.

Une partie des recettes générées par le mécanisme européen devrait alimenter un fonds pour financer le renforcement des normes climatiques dans les pays en développement

Afin de prendre en compte les asymétries de développement, une partie des recettes générées par le mécanisme européen devrait alimenter un fonds pour financer le renforcement des normes climatiques dans les pays en développement, qui ne disposent pas de standards aussi élevés qu’en Europe. Un tel dispositif permettrait de substituer une course au mieux-disant environnemental à la course au moins-disant actuel qui alimente les « fuites de carbone ».

Un enjeu de coopération internationale

Le mécanisme européen d’ajustement carbone est un enjeu sensible de coopération commerciale et environnementale internationale. Si son efficacité climatique dépend de la coopération multilatérale, il pourrait également exacerber les conflits commerciaux. La Chine, la Russie et les Etats-Unis ont d’ailleurs fait savoir qu’ils étaient opposés à un tel mécanisme qu’ils considéraient comme une mesure protectionniste. L’Administration Trump a même annoncé que son entrée en vigueur serait suivie de représailles immédiates.

Le fait que l’ensemble des gouvernements des principales puissances visent le même objectif de neutralité carbone devrait faciliter la coopération multilatérale en matière de tarification carbone.

Toutefois, depuis lors, la Chine a annoncé officiellement viser la neutralité carbone en 2060, le Japon et la Corée du Sud ont fait de même en fixant cet objectif dès 2050 et l’Administration Biden, appelée à succéder à l’Administration Trump, devrait à son tour annoncer le même objectif qui figurait dans le programme du candidat démocrate. Le fait que l’ensemble des gouvernements des principales puissances économiques et commerciales visent le même objectif de neutralité carbone devrait par conséquent faciliter la coopération multilatérale en matière de tarification carbone.

Le mécanisme d’ajustement carbone est une mesure complexe à instaurer, mais il représente néanmoins une étape incontournable pour concrétiser le Green Deal européen [2]. Bien calibré, il pourrait enrayer les fuites de carbone et favoriser la transition écologique, en faisant du commerce international un levier de développement durable.

En bref et en images

L’ajustement carbone sous la loupe. Décryptage.

CNCD-11.11.11

https://youtu.be/tx_RvGoAcsM

Décryptage d’Arnaud Zacharie, secrétaire général du CNCD-11.11.11

[1European Commission, « Financing the Recovery Plan », 2020.

[2G. Wolff, « Sans taxe carbone aux frontières, il n’y aura pas de Green Deal européen », Le Monde, décembre 2019.