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L’accord d’investissements UE-Chine : un levier insuffisant pour les droits humains

Sophie Wintgens Sophie Wintgens 5 mars 2021

L’accord d’investissements UE-Chine, politiquement conclu le 30 décembre dernier, soulève des enjeux cruciaux. Droits humains, tensions géopolitiques, commerce juste et durable… Le projet d’accord est-il à la hauteur des enjeux ? S’il comporte des engagements, ils sont trop vagues pour faire de cet accord un levier pour les droits humains et le développement durable.

Comment gérer les relations stratégiques et économiques entre grandes puissances aux fonctionnements institutionnels et politiques profondément divergents ?

L’accord d’investissements UE-Chine soulève des questions fondamentales sur l’ordre mondial actuel et post-pandémie. Comment gérer les relations stratégiques et économiques entre grandes puissances aux fonctionnements institutionnels et politiques profondément divergents ? Les démocraties peuvent-elles rester fidèles à leurs valeurs tout en s’engageant dans des échanges commerciaux et financiers avec la Chine ? Plus globalement, comment l’UE doit-elle se positionner sur la scène internationale dans un contexte géopolitique fortement polarisé, en particulier face à deux de ses « partenaires stratégiques » et « rivaux systémiques », les Etats-Unis et la Chine ?

Dans le triangle stratégique « UE-Etats-Unis-Chine », la relation sino-européenne représente un enjeu politique important pour l’UE. En 2003, l’UE et la Chine ont d’ailleurs établi un partenariat stratégique, bien que ces deux acteurs mondiaux soient fort différents à plusieurs égards. D’un point de vue macroéconomique, la Chine et l’UE figurent toutes deux parmi les trois plus importantes puissances économiques mondiales derrière les Etats-Unis. En 2019, leur part dans le produit intérieur brut (PIB) mondial était de 16,3% pour la Chine et de 17,8% pour l’UE (contre 24,4% pour les Etats-Unis) - une part qui diminue en 2020 notamment suite au Brexit. Ces deux puissances économiques mondiales sont également très interdépendantes. En termes d’échanges bilatéraux, l’UE est le plus grand partenaire commercial de la Chine. Inversement, la Chine, qui était jusqu’ici le deuxième partenaire commercial de l’UE, a détrôné les États-Unis en 2020. Cette dépendance croissante n’est pas sans impact sur les relations (économiques et politiques) bilatérales entre une organisation régionale européenne de 27 Etats et 513 millions d’habitants et un Etat chinois qui compte presque trois fois plus d’habitants (1,4 milliard).

Un nécessaire rééquilibrage politique et économique

La République populaire de Chine et l’Europe ont des relations diplomatiques depuis 1975, mais c’est surtout depuis le début des années 2000 et l’entrée de la Chine à l’OMC que les relations commerciales ont commencé à s’intensifier. Les échanges commerciaux entre l’UE et la Chine n’ont pratiquement pas cessé de progresser depuis une dizaine d’années, à la faveur toutefois de la Chine. L’UE affiche en effet un important déficit commercial vis-à-vis de la Chine, qui n’a pas cessé de s’accroître au fil des années pour atteindre 164 milliards d’euros en 2019. Ce déséquilibre commercial est lié à un manque de réciprocité économique et politique dans les relations bilatérales entre l’UE et la Chine. Sur le plan économique, la Chine ne joue pas le jeu de l’OMC en ce qui concerne, notamment, les règles de la concurrence. Cela a pour conséquence une différence de traitement pour les entreprises européennes en Chine comparativement aux entreprises chinoises dans l’UE. Un rééquilibrage économique est donc en ce sens nécessaire. Le manque de réciprocité est également notable sur le plan politique. Depuis plusieurs années, le Parlement européen réclame systématiquement des mesures pour faire face au poids économique et à l’influence politique croissants de la Chine en Europe, à ses tentatives de miner la démocratie, à la détérioration continue des droits humains, à la répression par le gouvernement chinois des minorités religieuses et ethniques (en particulier les Ouïghours, les Kazakhs, les Tibétains et les chrétiens), aux détentions arbitraires et aux disparitions forcées, à la posture assertive croissante de la Chine dans la région, à l’introduction de la loi de sécurité nationale à Hong Kong, ou encore aux menaces contre Taïwan. Un rééquilibrage politique est donc en ce sens tout autant nécessaire.

Un accord conclu à la hâte dans un contexte de tensions

C’est à cette double nécessité de rééquilibrage que l’UE entend répondre à travers le futur accord global d’investissements politiquement conclu à la hâte le 30 décembre 2020, après 7 années et 34 rounds de négociations. Retracer brièvement le processus de négociations permet de mesurer l’influence du triangle stratégique « UE-Etats-Unis-Chine » sur son évolution et le strabisme persistant de l’UE à l’égard des Etats-Unis. L’UE et la Chine ont commencé à négocier lors du 16e sommet UE-Chine en novembre 2013, suite aux mesures prises par l’Administration Obama pour négocier un accord bilatéral d’investissements (ABI) entre les États-Unis et la Chine. Jusqu’au 26e cycle de négociations en janvier 2020, aucun progrès majeur ne semblait avoir été réalisé. La guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine sous l’Administration Trump a ajouté une complication supplémentaire : non seulement elle provoque des tensions commerciales à court terme, mais elle incarne également une concurrence stratégique persistante. L’entrée en vigueur de l’accord économique et commercial entre les États-Unis et la Chine le 14 février 2020, d’une part, et la signature par la Chine de l’accord régional de partenariat économique global (RCEP) avec 14 autres pays asiatiques le 15 novembre 2020 [1], d’autre part, influent sur le rythme des négociations. Quelques semaines plus tard intervient un accord de principe sur un futur accord d’investissements UE-Chine, juste avant la fin de la présidence allemande de l’UE et l’investiture d’une nouvelle administration américaine davantage propice à ressouder le camp occidental, notamment vis-à-vis des pratiques économiques de la Chine.

Présenté comme « le plus ambitieux que la Chine ait jamais conclu avec un pays tiers », l’accord UE-Chine vise à garantir aux entreprises un cadre stable pour le commerce et les investissements sur les marchés européen et chinois. Bien que le commerce UE-Chine ait fortement augmenté au cours des dernières décennies, les investissements bilatéraux sont restés modérés. Les investissements directs étrangers (IDE) chinois dans l’UE n’ont commencé que plus récemment à augmenter de manière substantielle et il est de plus en plus difficile de savoir si cela peut continuer. Les IDE européens en Chine sont restés plus stables, ce qui reflète, entre autres, les conditions de plus en plus difficiles pour les entreprises européennes sur le marché chinois. C’est pourquoi l’accord d’investissements offre aux entreprises européennes – en particulier allemandes [2] – un meilleur accès au marché chinois, supprime (ou assouplit) les exigences du gouvernement chinois en matière de joint-ventures et de transfert de technologies dans certains secteurs et promet l’égalité de traitement avec les entreprises d’Etat chinoises, ainsi qu’une plus grande transparence réglementaire. Encore faut-il, cependant, que la Chine respecte ses engagements.

Les droits humains ignorés

Cette tentative de rééquilibrage économique ne s’accompagne pas d’une véritable tentative de rééquilibrage politique. S’il est vrai qu’un accord sur les investissements ne permet pas de changer un système politico-économique, il peut malgré tout constituer un levier pour exiger plus de réciprocité en matière de respect des droits, en ce compris et surtout des droits humains. Les concessions faites par la Chine en matière de droits sociaux, à savoir « des efforts continus et soutenus » pour ratifier la Convention de l’Organisation internationale du travail (OIT) sur le travail forcé et la mise en place d’un « groupe de travail spécifique » pour suivre la mise en œuvre de cet engagement, sont nécessaires mais trop vagues et insuffisantes pour mettre fin aux violations massives des droits humains dans ce pays. Rappelons que la Chine n’a ni ratifié ni mis en œuvre les conventions de l’OIT n°29 sur le travail forcé, n°105 sur l’abolition du travail forcé, n°87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical et n°98 sur le droit d’organisation et de négociation collective, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Statut de Rome sur la Cour pénale internationale.

L’année 2020 a été tristement riche en matière de violations des droits humains en Chine

Or, l’année 2020 a été tristement riche en matière de violations des droits humains en Chine. Qu’il s’agisse de la loi sur la sécurité nationale à Hong Kong, de la question du travail forcé et de la situation des Ouïghours et autres minorités dans la région autonome du Xinjiang (internements massifs sans procédure judiciaire, système de surveillance numérique et de reconnaissance faciale, etc.), du non-respect de la liberté de presse et d’expression avec la récente condamnation de la journaliste Zhang Zhan à 4 ans de prison pour avoir fait des reportages à Wuhan, et plus largement de la répression des opposants au régime au nom de la « lutte contre le terrorisme », on ne peut ignorer la situation des droits humains en Chine au moment d’approuver un accord d’investissements.

Il importe surtout de construire un système international au sein duquel le respect des droits humains prime sur les intérêts économiques et commerciaux conformément à l’article 103 de la Charte des Nations Unies

Au-delà de chercher à remodeler le modèle économique étatique (en une économie de marché) et à transformer le régime politique de la Chine (en une démocratie libérale), il importe surtout de construire un système international au sein duquel le respect des droits humains prime sur les intérêts économiques et commerciaux conformément à l’article 103 de la Charte des Nations Unies. Cela nécessite de mettre en place des balises, qui favorisent un « level playing field » : c’est-à-dire des règles qui non seulement protègent les pays démocratiques contre les pratiques chinoises susceptibles de saper leurs dispositions institutionnelles en matière de travail, d’environnement, de technologie et de sécurité nationale, mais qui garantissent également que les entreprises et les consommateurs européens ne sont pas directement complices des violations des droits humains en Chine. En ce sens, il importe préalablement que l’UE se dote d’une législation ambitieuse sur le devoir de vigilance, afin de s’assurer que les entreprises européennes ou actives en Europe s’engagent continuellement à veiller au respect des droits humains dans leurs activités et celles de leurs filiales en dehors de l’Europe, et ce, tout au long de leur chaine de valeur.

De manière plus générale, il importe de cesser de débattre accord par accord. La mise en œuvre de la nouvelle politique commerciale européenne doit être l’occasion de réviser profondément le modèle d’accords de commerce et d’investissements négociés par l’UE pour les rendre compatibles avec le Green Deal Green Deal
Pacte vert européen
européen et les Objectifs de développement durable des Nations Unies.

[1Ce nouveau bloc économique couvrira un marché de plus de 2 milliards de consommateurs et représentera environ le tiers de l’économie mondiale, avec un PIB combiné d’environ 22,1 billions d’euros. Voir https://asean.org/asean-h....

[2La part des exportations des produits allemands vers la Chine est de 7%, contre 3,8% pour la moyenne européenne.

Cette analyse a pour source l’intervention de l’auteure dans la commission chargée des questions européennes du Parlement wallon le jeudi 5 mars 2021.