×
×

Taxation des multinationales : une réforme historique mais insuffisante

Une étape vers un système plus efficace et plus équitable de taxation des multinationales

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie 18 novembre 2021

La réforme de la taxation des multinationales, qui applique pour la première fois les principes de taxation unitaire et de taux minimum mondial d’impôt des sociétés, devrait permettre de mettre fin au modèle économique des paradis fiscaux et générer plus de 150 milliards de dollars de recettes annuelles. Toutefois, elle est insuffisante pour mettre fin à l’optimisation et à la course au moins-disant fiscal et bénéficie essentiellement aux pays riches.

La réforme du système de taxation des multinationales, adoptée en octobre 2021 par 136 pays du cadre inclusif de l’OCDE, a pour objectif de répondre à deux phénomènes qui érodent les bases fiscales des Etats : les stratégies d’optimisation fiscale des multinationales et la course au moins-disant fiscal à laquelle se livrent les gouvernements.

L’optimisation et la course au moins-disant fiscal

D’une part, les firmes transnationales transfèrent leurs profits dans des filiales logées dans des paradis fiscaux, afin d’éviter de payer l’impôt dans les pays où leurs activités ont effectivement lieu. Plus du tiers des profits réalisés par les entreprises à l’étranger sont déclarés dans des paradis fiscaux [1]. Près de 40% des investissements directs étrangers dans le monde sont des « investissements fantômes » destinés à transférer des profits dans des paradis fiscaux [2]. Pour certaines firmes, en particulier les sociétés numériques qui n’ont pas besoin d’un établissement physique pour réaliser leurs activités, l’impôt effectivement payé sur leurs bénéfices peut être réduit à néant. Les pertes fiscales des Etats causées par les transferts de profits des multinationales sont estimées à 100-240 milliards de dollars par Johansson et al. [3] et à 186-307 milliards par Garcia-Bernardo et Jansky [4].

D’autre part, les gouvernements se livrent à une concurrence fiscale dans l’espoir d’attirer les firmes transnationales. A l’échelle mondiale, le taux théorique de l’impôt des sociétés a été divisé par près de deux entre 1990 et 2018, passant de 40% à 24% [5]. Le phénomène s’observe dans toutes les catégories de pays : il a baissé en moyenne de 38% à 22% dans les pays à revenu élevé, de 39% à 24% dans les pays à revenu intermédiaire et de 46% à 29% dans les pays à faible revenu [6]. Au niveau de l’Union européenne, il est passé de 40% à moins de 21% [7]. Et encore s’agit-il des taux théoriques nettement plus élevés que les taux effectifs, car les gouvernements octroient des régimes fiscaux préférentiels – comme les « rulings » et les « patent boxes ». Dans l’Union européenne, entre 2011 et 2015, le taux effectif de l’impôt des sociétés ne représentait que 14% en moyenne des Etats membres, contre un taux théorique de 23% [8].

Pour répondre à ce double problème, l’OCDE a proposé un projet de réforme composé de deux piliers : un premier pilier [9] visant à redistribuer une partie des « bénéfices résiduels » (c’est-à-dire situés au-delà d’un seuil de rentabilité de 10%) des entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 750 millions d’euros et un deuxième pilier [10] instaurant un taux minimum mondial d’impôt de 12,5% sur les bénéfices des entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 750 millions d’euros. Ce projet devait permettre aux Etats de récupérer 5 à 12 milliards de dollars de recettes grâce au pilier 1 et de 42 à 70 milliards de dollars grâce au pilier 2. Les divergences entre les Etats-Unis et l’Union européenne menèrent toutefois à la suspension des négociations en 2020,jusqu’à ce que l’Administration Biden communique le 8 avril 2021 une proposition alternative aux Etats participant au cadre inclusif de l’OCDE [11].

C’est sur cette base qu’a été négocié l’accord conclu le 31 octobre 2021 par 136 pays du cadre inclusif de l’OCDE (le Nigeria, le Kenya, le Pakistan et le Sri Lanka ont refusé d’y adhérer). Cet accord est qualifié d’historique, car il permet d’adopter pour la première fois les principes de taxation unitaire et de taux minimum mondial d’imposition des profits des multinationales. Il est néanmoins insuffisant pour mettre définitivement fin à l’optimisation et à la course au moins-disant fiscal.

Pilier 1 : une taxation unitaire très partielle

Pour mettre fin aux stratégies d’optimisation fiscale des multinationales, il faudrait idéalement taxer de manière unitaire l’intégralité des profits de l’ensemble des multinationales. Or le pilier 1 de la réforme vise à taxer de manière unitaire 25% des profits « résiduels » de la centaine de firmes transnationales dont le chiffre d’affaires dépasse 20 milliards d’euros et dont la rentabilité est supérieure à 10% (à l’exception des industries extractives et des services financiers qui en sont exemptés). Cela devrait permettre de réattribuer des droits d’imposition sur plus de 125 milliards de dollars de bénéfices aux juridictions où ils ont été réalisés – soit seulement une dizaine de milliards de dollars de recettes récupérées essentiellement par les marchés de consommation (en majorité les pays développés). En outre, l’accord impose à toutes les parties de supprimer toutes les taxes sur les services numériques existantes et de s’engager à ne pas introduire de telles mesures à l’avenir.

Le point positif de ce pilier 1 est qu’il permet de faire entrer le système de taxation des multinationales dans le sens d’une taxation unitaire et d’une répartition des bénéfices mondiaux des multinationales entre les pays où les activités ont lieu – contrairement au système actuel qui considère chaque filiale comme une entité séparée du groupe multinational. Toutefois, ce pilier 1 ne vise pas une réforme globale avec de nouvelles règles applicables à toutes les entreprises, mais des règles complexes limitées au quart des bénéfices « résiduels » d’une minorité d’entreprises. Certes, l’accord prévoit que le seuil du chiffre d’affaires sera abaissé à 10 milliards d’euros sous réserve d’une mise en œuvre réussie, mais cela reste nettement supérieur au seuil de 750 millions initialement proposé par l’OCDE.

Le seuil de 10% de rentabilité pour définir les bénéfices résiduels est en outre trop élevé. En 2019, le taux de rentabilité d’Amazon n’atteignait que 9% et la part des 13 milliards de ses profits à redistribuer aurait donc été nulle [12]. La part des bénéfices résiduels pris en compte par la taxation unitaire est par ailleurs trop faible. Les pays en développement demandaient que cette part ne soit pas inférieure à 30% et proposaient de l’augmenter jusqu’à 50% [13], plutôt que les 25% finalement adoptés qui risquent de ne leur réattribuer que des droits d’imposition dérisoires.

Pilier 2 : un taux minimum mondial trop faible

Le pilier 2 est plus ambitieux, puisqu’il devrait permettre de générer des recettes fiscales supplémentaires de 150 milliards de dollars annuels. Il vise l’instauration d’un taux minimum mondial d’impôt des sociétés de 15% sur les profits à l’étranger des entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 750 millions d’euros. Si un tel taux minimum mondial devrait mettre fin au modèle économique des paradis fiscaux qui offrent des taux proches de zéro, il est trop faible pour mettre fin à la course au moins-disant fiscal, puisque le taux moyen mondial s’élève à 24%. Le taux effectif de 21% proposé en avril 2021 par l’Administration Biden aurait été plus efficace. Il est à craindre que le taux minimum de 15% soit considéré comme un taux maximum et engendre ainsi un nouveau cycle de baisse généralisée des taux.

L’accord prévoit en outre des exemptions dégressives pour les activités réelles [14], qui devraient réduire les recettes escomptées de 23% après un an et de 14% après dix ans pour la moyenne de l’Union européenne (et de 20% et 12% pour la moyenne de l’OCDE) [15]. Enfin, la répartition des gains est inégale entre les pays en développement et les pays développés : les premiers devraient bénéficier de 2% de revenus supplémentaires de l’impôt des sociétés, contre 19% pour les pays développés [16]. La majorité des 150 milliards de dollars escomptés devrait ainsi bénéficier aux pays du G7 qui abritent la majorité des maisons-mères des firmes transnationales.

Une première étape plutôt qu’une fin en soi

En conclusion, la réforme de la taxation des multinationales est historique, puisqu’elle applique pour la première fois les principes de taxation unitaire et de taux minimum mondial. Elle devrait mettre fin au business model des paradis fiscaux et permettre de mobiliser plus de 150 milliards de dollars par an. En revanche, la taxation unitaire ne permettra pas de mettre fin à l’optimisation fiscale, car elle ne vise qu’un quart d’une part marginale des profits d’une centaine de multinationales. Le taux minimum de 15% est quant à lui trop faible pour mettre fin à la course au moins-disant fiscal. Enfin, les gains sont inégalement répartis entre le Nord et le Sud. C’est pourquoi cette réforme ne peut pas être considérée comme une fin en soi, mais comme une étape vers un système plus efficace et plus équitable de taxation des multinationales.

[1T. R. Tørsløv, L. S. Wier et G. Zucman, « The missing profits of nations », NBER Working Paper Series, n°24701, juin 2018.

[2J. Damgaard, T. Elkjaer et N. Johannesen, « The Rise of Phantom Investment », Finance & Development, vol. 56, n°3, septembre 2019.

[3Johansson,A., Skeie, O. B., Sorbe, S.&Menon, C., « Tax planning by multinational firms : Firm-level evidence from a cross-country database », OECD Economics Department Working Papers, 2017(1355), 64, 2017.

[4J. Garcia-Bernardo et P. Jansky, « Profit Shifting of Multinational Corporations Worldwide », IES Working Paper 14, 2021.

[5FMI, « Corporate Tax Rates : How Long Can You Go », IMF Blog, 15 juillet 2019.

[6Loc. Cit.

[7E. Asen, « Corporate Income Tax Rate in Europe », Tax Foundation, 16 avril 2020.

[8P. Jansky, « Effective Tax Rates of Multinational Enterprises in the EU », 2019.

[9OCDE, Tax Challenges Arising from Digitalisation – Report on Pillar One Blueprint, 2020.

[10OCDE, Tax Challenges Arising from Digitalisation – Report on Pillar Two Blueprint, 2020.

[11« US offers new plan in global corporate tax talks », Financial Times, 8 avril 2021.

[12La filiale AWS d’Amazon qui vend les solutions de « cloud » affiche néanmoins une rentabilité supérieure à 10%.

[14Les exceptions du pilier 2 sont fondées sur des critères de substance et reposent sur une formule excluant un montant de revenu représentant 5 % de la valeur nette des actifs corporels et de la masse salariale. Au cours d’une période de transition de 10 ans, le montant des revenus exclus sera de 8 % de la valeur nette des actifs corporels et de 10 % de la masse salariale, en appliquant une réduction annuelle de 0,2 points de pourcentage les cinq premières années, et de 0,4 points de pourcentage pour les actifs corporels et de 0,8 points de pourcentage pour la masse salariale les cinq dernières années.

[15M. Barake, P.-E. Chouc, T. Neef et G. Zucman, « Revenue effects of the global minimum tax : country-by-country estimates », EUTAX Observatory, note n°2, octobre 2021, pp. 12-13.

[16Ibid., p. 14.

Ce texte et le Powerpoint ci-joint ont été présentés lors d’une audition à la Chambre des représentants ce mercredi 17 novembre.