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La planification écologique

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie 4 juillet 2022

La transformation des systèmes énergétiques et des modes de production nécessite un Etat capable de coordonner les acteurs économiques et sociaux, de planifier les investissements, de soutenir l’innovation, de protéger les plus vulnérables et de garantir les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs.

Après avoir été en vogue durant les Trente Glorieuses d’après-guerre, la planification est entrée en disgrâce à la suite de la « révolution conservatrice » des années 1980, mais elle revient à l’avant-plan ces dernières années dans le contexte de la transition écologique.

La planification écologique est au cœur du Green New Deal proposé par une partie du Parti démocrate aux Etats-Unis. Elle est appliquée dans plusieurs pays asiatiques, comme en Corée du Sud, où le gouvernement a annoncé en juillet 2020 un Green New Deal de 61 milliards de dollars dont 35 milliards d’argent public [1], ou en Chine, dont un des six objectifs principaux du 14e Plan quinquennal concerne les « nouveaux progrès de la civilisation écologique » [2]. L’idée revient en force en Europe, dans le cadre du Green Deal Green Deal
Pacte vert européen
européen et de l’insécurité énergétique provoquée par les conséquences géopolitiques de la guerre en Ukraine. Elle est appliquée dans certains pays européens, comme en Suède, où le Conseil des objectifs environnementaux fondé en 2015 est appelé à être remplacé par un Conseil de planification chargé de coordonner les objectifs nationaux dans le cadre d’une loi climatique plus ambitieuse que la précédente [3]. Elle est également au centre des débats environnementaux en France, où elle a été portée par Jean-Luc Mélenchon, dont le programme proposait l’adoption d’une « loi de planification écologique » votée par l’Assemblée nationale, avant d’être reprise par Emmanuel Macron, qui l’a qualifiée de « politique des politiques » lors de son discours du 16 avril 2022 à Marseille.

Le défi climatique consiste à réduire rapidement les émissions de gaz à effet de serre pour atteindre la neutralité carbone en 2050. Ce défi doit être relevé dans un contexte de crise sociale et d’incertitude radicale découlant des chocs provoqués par la pandémie de Covid-19 Covid-19
Coronavirus
covid-19
coronavirus
, les dérèglements climatiques et la guerre en Ukraine. Une telle transformation des systèmes énergétiques et des modes de production et de consommation ne peut advenir en un laps de temps aussi court sans l’intervention volontariste de l’Etat. Ce dernier doit non seulement être en mesure de coordonner les acteurs publics et privés et de former une coalition de groupes sociaux et économiques sur base d’un nouveau contrat social, mais il doit aussi être en mesure de planifier les investissements nécessaires, de financer les infrastructures, de soutenir le développement des nouvelles technologies vertes et d’assurer l’accompagnement social de la transition, qui implique le développement de nouveaux secteurs, mais aussi la disparition progressive des secteurs polluants. Autrement dit, l’Etat doit être en mesure de réduire les risques du secteur privé et des ménages en fixant le cap de la transition et en garantissant les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs.

Des précédents historiques

Relever un tel défi est une tâche inédite et la planification n’est pas en soi une garantie de succès. Certes, il existe dans l’histoire récente de nombreux exemples de planifications réussies pour réaliser des transformations économiques structurelles rapides. Aux Etats-Unis, la planification renvoie au New Deal de Roosevelt. En Europe, elle rappelle l’expérience des décennies d’après-guerre, comme le Plan incarné en France par le Commissariat général du Plan, fondé en 1946 et directement rattaché au président du gouvernement provisoire, le général de Gaulle. En Asie, elle renvoie à la mobilisation de l’Etat développementaliste pour transformer les économies et développer les secteurs industriels, comme au Japon, en Corée du Sud, à Taiwan ou à Singapour entre la fin de la Deuxième Guerre mondiale et le début des années 1980, puis en Chine à partir des années 1980. Toutefois, la planification renvoie également à de cuisants échecs de triste mémoire, comme le Gosplan soviétique, le Grand Bond en avant de Mao Zedong ou les vaines tentatives d’industrialisation rapide à planification centralisée dans les pays du tiers-monde dirigés par des gouvernements marxistes-léninistes dans les années 1960-70 (Mozambique, Somalie, Angola, Guinée-Bissau, Laos, etc.).

Le tournant néolibéral

A partir du tournant néolibéral des années 1980, le rôle de l’Etat dans l’économie a radicalement changé. L’Etat a désormais pour objectif de corriger les échecs du marché, afin de garantir une concurrence libre et non faussée et assurer le bon fonctionnement des mécanismes du marché. L’Etat néolibéral ne doit plus identifier et soutenir les secteurs industriels stratégiques à développer, mais se limiter à garantir un environnement favorable à l’investissement privé.

En matière climatique, les Etats ont utilisé depuis deux décennies les instruments de la régulation et de la fiscalité pour faire payer aux pollueurs le coût de leurs activités, à travers l’instauration de marchés de droits à polluer ou la taxation du carbone. Mais ces mesures ne sont pas suffisantes pour assurer une transition suffisamment rapide et prendre en compte son coût social. Elles ne permettent pas de réduire suffisamment l’incertitude qui réduit la propension des acteurs privés à investir et qui empêche de tenir le cap de la transformation structurelle, d’autant que les gouvernements ont tendance à réagir dans l’urgence aux différentes crises mondiales qui se succèdent sans garantir la cohérence de leurs réponses à court terme avec les objectifs à plus long terme. Enfin, elles ne sont pas en mesure de répondre au défi qui consiste à maintenir inexploitées d’ici 2050 près de 60% des réserves mondiales de pétrole et 90% des réserves de charbon pour avoir 50% de probabilité de limiter le réchauffement planétaire à 1,5 degré [4].

C’est pourquoi le concept de planification écologique est de plus en plus en vogue en Europe, à gauche comme à droite. Le concept recouvre toutefois des définitions et des mesures sensiblement différentes en fonction des forces politiques qui la prônent. Il est donc impératif de préciser les conditions qui doivent être réunies pour promouvoir une planification écologique démocratique et décentralisée capable de relever le défi économique et social de la transition écologique à suffisamment long terme.

Les conditions du succès

L’Etat de la planification écologique doit être en mesure de créer un consensus démocratique entre les pouvoirs publics, les entreprises et la société civile, de définir la trajectoire des transformations requises pour réduire l’incertitude pesant sur les acteurs privés, de piloter des plans d’investissement en orientant les capitaux publics et privés vers les secteurs stratégiques et de soutenir l’innovation pour faire émerger les technologies bas carbone [5].

La planification écologique doit également disposer d’un instrument financier et Michel Aglietta [6] propose dans ce but une double valorisation du carbone fondée sur un système de bonus-malus : non seulement une tarification carbone sur les biens polluants (malus), mais aussi un prix sur le carbone évité (bonus), afin d’inciter les entreprises à décarboner leurs processus de production. Les entreprises vertueuses bénéficieraient ainsi de « certificats carbone » valorisant la quantité de CO2 évitée par leurs investissements.

Comme le souligne Eric Monnet [7], l’expérience des décennies d’après-guerre indique que la légitimité de la planification repose sur la contradiction qui existe entre l’intérêt général à long terme et les intérêts privés des entreprises à court terme. Or la contradiction actuelle est évidente entre la nécessité de décarboner rapidement l’économie et les intérêts à court terme d’entreprises privées qui n’ont aucun intérêt financier à changer de mode de production. C’est pourquoi l’Etat ne peut plus se limiter au rôle de régulateur, car il doit être capable d’identifier et de soutenir les secteurs et les activités permettant d’atteindre les objectifs d’intérêt commun à long terme, tout en accompagnant la fermeture des secteurs polluants. Dans ce but, la concertation est indispensable, car elle garantit la légitimité des décisions permettant de définir un horizon commun et elle renforce l’efficacité des politiques mises en œuvre en favorisant la mise en commun des compétences. La confiance dans la décision politique et le rôle de chef d’orchestre de l’Etat est également primordiale – ce qui ne représente pas le moindre des écueils dans le contexte actuel de défiance croissante des gouvernés envers leurs gouvernants.

Enfin, les objectifs climatiques devant par définition être atteints au niveau mondial, la planification écologique n’a de sens que si elle s’inscrit dans un cadre de coopération multilatérale favorisant le partage des ressources et des technologies, afin de soutenir en particulier les pays à faible revenu et les pays dont les économies dépendent le plus des énergies fossiles.

[1Seung-Joon P., « Strength and Limitations of the Korean Green New Deal », Heinrich Böll Stiftung, 8 avril 2021. https://hk.boell.org/en/2...

[2Vallejo L. « 14e Plan quinquennal de la Chine : un démarrage ambigu sur la route vers la neutralité carbone », IDDRI, 17 mars 2021.
https://www.iddri.org/fr/...e-plan-quinquennal-de-la-chine-un-demarrage-ambigu-sur

[3Kalinowski W., « La Suède offre un cas particulièrement intéressant de planification écologique », Le Monde, 27 avril 2022. https://www.lemonde.fr/id...

[4Welsby D., Price J., Pye S. et Ekins P., « Unextractable fossil fuels in a 1.5 °C world », Nature, 8 septembre 2021. https://www.nature.com/ar...

[5De Catheu L. et Gambacurta-Scopello R., « Un Etat pour la planification écologique », Le Grand Continent, 5 mai 2022. https://legrandcontinent....

[6Aglietta M., « La planification écologique doit disposer d’un instrument financier : la double valorisation du carbone », Le Monde, 27 mai 2022. https://www.lemonde.fr/id...

[7Monnet E., « Les quatre principes d’une planification du XXIe siècle », Alternatives Economiques, 20 mai 2022. https://www.alternatives-...