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La gouvernance climatique, éternel frein à l’action en Belgique

Rebecca Thissen Rebecca Thissen 30 mars 2022

Le 30 mars 2022, la Coalition Climat est auditionnée à la Chambre des Représentants, dans le cadre du dialogue interparlementaire climat, pour aborder la question de la gouvernance climatique en Belgique. Occasion de revenir sur cet enjeu qui constitue depuis de nombreuses années un frein à la transition climatique et sur les potentielles pistes pour améliorer les rouages de coopération en matière climatique.

Qu’est-ce que la gouvernance climatique ?

On entend par gouvernance climatique l’ensemble des règles, des pratiques et des institutions qui entourent l’élaboration, l’adoption, la mise en œuvre et le contrôle des politiques climatiques, tant pour l’adaptation que l’atténuation (la réduction de gaz à effet de serre). En Belgique, les compétences climatiques stricto sensu sont réparties entre les trois Régions, le Fédéral et les Communautés. Cependant, étant donné la dimension systémique de la question climatique, de nombreuses autres compétences y sont directement ou indirectement liées. Ce sont les Régions qui en détiennent la plus grande partie (dont le logement, l’agriculture, les transports, l’aménagement du territoire, la gestion des émissions industrielles, etc.). L’Etat fédéral détient d’autres compétences clés (la SNCB, certains pans de la politique énergétique – nucléaire et éolien offshore –, de larges pans de la fiscalité, la coopération au développement coopération au développement
aide publique au développement
aide au développement
, les normes de produits, etc.) ainsi que la compétence résiduaire. Chaque entité dispose d’une compétence fiscale propre et les politiques économiques et énergétiques sont partagées entre le Fédéral et les Régions. Enfin, ce sont les Communautés qui détiennent la compétence de l’éducation, de l’enseignement et la recherche, ainsi que la gestion des certaines infrastructures liées à leurs compétences (santé, culture, etc.).

On le voit : la thématique du dérèglement climatique est transversale et s’intègre dans les différentes politiques, résultant de compétences imbriquées entre les différents niveaux de pouvoir. Cette répartition complexe impose dès lors des structures de coordination et une collaboration étroite entre les différentes autorités responsables.

Quel est le problème ?

Tout d’abord, la Belgique ne dispose pas à l’heure actuelle d’un cadre juridique et institutionnel adapté pour répondre aux nouvelles exigences en matière de gouvernance climatique. Tant au niveau international (via l’Accord de Paris Accord de Paris ) qu’au niveau européen (via le Règlement sur la gouvernance de l’Union de l’énergie et de l’action pour le climat, ou plus récemment, de la Loi climat européenne), il est attendu des Etats qu’ils puissent tenir compte de la logique de cycles. On pense ici au mécanisme quinquennal de rehaussement de l’ambition prévu par l’Accord de Paris, sur lequel se calquent, au niveau international, les cycles de révisions des contribution nationales déterminées (CDN) et, au niveau des Etats européens, des Plans nationaux énergie climat (PNEC) [1]. Ces processus impliquent que les exercices de planification et de rapportage doivent être sans cesse recommencés. Les attentes envers les Etats sont élevées tant au niveau du calendrier (très serré) que du contenu, qui suit le principe de progression (principe qui veut que l’on procède toujours dans le sens d’une amélioration, excluant donc tout retour en arrière). Or, la complexité des institutions, des procédures et des outils législatifs actuellement existants en Belgique ne permettent pas de répondre à de telles exigences, génèrent de l’inertie et tendent à diluer les responsabilités. La Commission européenne et d’autres instances ont d’ailleurs pointé à de nombreuses reprises le manque de cohérence des plans nationaux fournis par la Belgique. Or, ce manque de cohérence du produit final a un lien direct avec les méthodes employées dans l’élaboration des plans, et donc avec une gouvernance défaillante [2].

Par ailleurs, la Belgique manque cruellement d’un cap clair et d’une trajectoire lisible, assorties d’objectifs intermédiaires. Si certaines entités se sont effectivement dotées de plans et de vision à long terme, il n’en est rien au niveau national. Aucune stratégie à long terme commune n’a été adoptée (une compilation des stratégies régionales a été remise à la Commission européenne), pas plus qu’une réelle vision nationale à l’horizon 2030 ou 2050. En effet, si la Belgique a rempli son devoir en remettant un plan national à la Commission, celui-ci est loin de représenter une vision intégrée et systémique de la transition au niveau belge, se contentant de rassembler les différents plans régionaux et fédéraux, qui relèvent eux-mêmes plutôt d’une somme d’objectifs et d’actions sectoriels que d’une vision interdépartementale intégrée.

Enfin, les mécanismes actuels de concertation sur la politique climatique sont opaques et peu démocratiques. La Commission nationale climat, instance suprême de la coordination climatique en Belgique, ne répond pas aux exigences de transparence et de contrôle démocratique nécessaires. Les décisions sont adoptées trop loin des yeux des parlements et des citoyens. Par ailleurs, les mécanismes de participation et de consultation citoyenne, tant dans l’élaboration que dans la mise en œuvre des politiques climatiques, sont quasiment inexistants.

Pourquoi est-ce urgent ?

D’une part, car notre pays doit adopter rapidement un nouvel accord de répartition des objectifs climatiques et énergétiques belges pour la période 2021-2030. Le précédent accord a expiré le 31 décembre 2020. Cet accord de coopération a pour mission de fixer la répartition de la contribution belge au financement climat financement climat international entre les différentes entités, l’objectif de réduction des émissions des gaz à effet de serre, les énergies renouvelables et la répartition des revenus issus du système européen d’échange de quotas d’émission (SEQE-UE ou, en anglais, Emission Trading System, soit ETS). Beaucoup d’aspects essentiels de la politique climatique dépendent donc de la conclusion de ce nouvel accord. Rappelons par ailleurs que la conclusion de l’accord de coopération précédent (pour la période 2013-2020) avait été particulièrement douloureuse et avait pris quasiment huit ans de retard [3]. D’autre part, une autre échéance clé concerne le financement climat international. Les pays développés, principaux émetteurs historiques de gaz à effet de serre et plus gros responsables de la crise actuelle, se sont engagés à contribuer collectivement à hauteur de 100 milliards de dollars par an, dès 2020. Certains Etats, dont la Belgique, n’ont pas encore adopté de nouvelles contributions pour respecter cet engagement [4]. Il est dès lors crucial que les différentes entités compétentes s’accordent rapidement sur un nouvel objectif, dans le cadre des discussions sur l’accord de coopération « Burden sharing » ou à tout le moins via une déclaration politique claire. Les défaillances de la gouvernance climat n’ont donc pas seulement des impacts dans la mise en œuvre des politiques internes, mais aussi sur l’accomplissement des engagements internationaux de la Belgique, condition de la justice climatique Justice climatique inscrite dans l’Accord de Paris.

Quelles pistes de solutions ?

Dans son mémorandum, la Coalition Climat dresse une série de pistes de solutions. Elles peuvent être distinguées en deux catégories. D’une part, la Coalition Climat estime qu’il est urgent de légiférer au plus haut niveau possible. Il est en effet urgent d’un côté d’entériner des objectifs communs aux quatre entités compétentes et de l’autre de réorganiser les instances existantes afin de remettre de l’huile dans les rouages. L’option privilégiée serait l’adoption d’une loi spéciale climat, qui permettrait de rendre quasi-constitutionnels les nouveaux objectifs, tout en évitant de devoir passer par le lourd et périlleux processus de la réforme de l’Etat. Cet instrument est largement préférable à l’accord de coopération, qui a, à bien des reprises, montré son inefficacité. D’autre part, si cette voie légale ne pouvait être envisagée, ou devait l’être à minima, la Coalition Climat propose également de réorganiser en profondeur les mécanismes de collaboration actuels. S’il ne fallait citer qu’un exemple, l’établissement d’un comité d’expertise indépendant est certainement un outil essentiel pour l’amélioration de la gouvernance climatique en Belgique. Un tel organe, existant dans de nombreux pays, permettrait en effet d’objectiver le débat sur la transition climatique et de donner des clés scientifiques aux responsables politiques dans le cadre de l’adoption et de l’évaluations des politiques et mesures en matière climatiques.

Il est par ailleurs important de lire ces propositions à l’aune d’une série de principes clés. Tout d’abord, il est essentiel de responsabiliser nos politiques par rapport à leur tâches et mandats en matière de transition climatique. Il n’est en effet plus acceptable d’assister à un renvoi perpétuel de balle entre les trois Régions et le Fédéral ou à de longues périodes de blocage sans possibilité d’issue claire. Ensuite, il est crucial d’objectiver le débat, notamment via la mise en place du comité d’expertise indépendant et de rapportages transparents et uniformisés. Troisièmement, il faut démocratiser et rendre transparentes les discussions sur la transition climatique. Cela implique de renforcer le rôle des parlements (via l’institutionnalisation de la commission interparlementaire), de rendre public les prises de décisions et d’impliquer structurellement la société civile et les différents secteurs concernés. Enfin, il est important que les entités compétentes endossent leurs responsabilités au regard du principe de mutualité, qui peut être lu comme la face positive de la loyauté fédérale (article 143 de la Constitution). Cela signifie qu’elles devraient systématiquement vérifier l’impact éventuel d’une mesure sur la politique climatique d’une autre entité et, surtout, essayer d’agir de manière à renforcer l’efficacité des mesures de tous les autres niveaux de pouvoir.

Un chantier crucial

Si les questions institutionnelles semblent souvent être complexes et éloignées de la réalité, elles prennent tout leur sens dans le débat climatique. En effet, le constat est posé depuis de longues années : la Belgique n’est pas outillée pour faire face à l’urgence climatique et mettre en place le chantier de la transition juste vers un monde bas carbone. Repenser et réformer la gouvernance climatique est une nécessité absolue au regard de ce qui est attendu par les Nations Unies et l’Union européenne, mais c’est aussi une opportunité unique de rendre le débat climatique beaucoup plus transparent, serein et démocratique.

[1Voir également à ce sujet le rapport du troisième séminaire académique sur la gouvernance climatique en Belgique, du 28 septembre 2018. https://f-origin.hypothes...

[4Pour plus d’informations, voir le briefing du CNCD-11.11.11 et de son homologue flamand « 10 ans de financement, l’heure de prendre ses responsabilités. » (2020) www.cncd.be/IMG/pdf/2020-...