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La Pologne bloque l’adoption du taux d’imposition minimum des multinationales au sein de l’Union européenne

Leila Oulhaj Leila Oulhaj 25 mai 2022

Après deux tentatives pour adopter la directive finale visant à mettre en œuvre dans l’Union européenne la décision de mise en place d’un taux d’impôt mondial des multinationales de 15 %, la Pologne bloque toujours l’adoption du texte définitif. Une troisième tentative devrait avoir lieu le 17 juin, lors de la prochaine rencontre des ministres des Finances des 27.

Ce texte est un premier pas pour mettre en œuvre au sein de l’Union européenne (UE) l’accord signé le 8 octobre 2021 par 137 (des 141) membres du Cadre inclusif (CI) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et du G20. Cet accord repose sur deux piliers : (i) la taxation unitaire d’une partie des profits résiduels d’une centaine de grosses firmes multinationales et (ii) l’instauration d’un taux minimum mondial d’impôt des entreprises multinationales [1].

L’importance de réformer le système fiscal international

Cet accord a comme objectif de réformer le système mondial de taxation des entreprises multinationales pour l’adapter à l’évolution du système économique, en particulier de son volet numérique. La prolifération des paradis fiscaux a permis à de nombreuses entreprises multinationales de ne pas payer d’impôt dans les pays où l’activité économique a lieu et où la valeur est créée.
Ceci s’explique par les multiples failles du système fiscal international qui leur permettent soit de faire disparaître des bénéfices, soit de les transférer artificiellement vers des pays où les taux effectifs d’imposition sont faibles ou même nuls, mais où elles n’ont guère d’activités économiques réelles. C’est ce phénomène que désigne le concept d’érosion de la base d’imposition et de transfert de bénéfices (en anglais, Base Erosion and Profit Shifting ou BEPS) [2].

Cela a pour conséquence de priver les Etats de ressources, comme celles nécessaires pour fournir des services publics de qualité et accessibles à toute la population dans les secteurs de la santé ou de l’éducation, sans oublier ceux qui devraient garantir les droits des femmes ou permettre de lutter contre le réchauffement climatique.

La proposition de mise en œuvre du pilier 2 au sein de l’Union européenne

La directive proposée par la Commission européenne permettra de traduire dans le droit européen le pilier 2 de l’accord, c’est-à-dire celui qui vise à assurer un taux d’imposition effectif de 15% sur les profits à l’étranger des entreprises multinationales. Ce pilier ne concerne que les groupes d’entreprises dont le chiffre d’affaires annuel est d’au moins 750 millions euros [3].

La Commission européenne a élaboré une proposition de directive qui suit de près l’accord international et a proposé d’étendre « son champ d’application aux groupes purement nationaux de grande envergure » [4]. Cette proposition s’explique par la volonté d’assurer la compatibilité avec le droit primaire de l’UE, et plus précisément avec la liberté d’établissement.

Si le principe de ce pilier est une avancée, elle n’en demeure pas moins insuffisante. En effet, le taux effectif approuvé de 15% permet de faire un pas en avant vers plus de justice fiscale justice fiscale
Justice fiscale
Justice Fiscale
, puisqu’il met à mal la raison d’être des juridictions où les taux d’imposition sont très faibles voire nulles. Cependant, il reste proche de celui en vigueur dans certains paradis fiscaux et il est donc insuffisant pour inverser la tendance. Pour mettre fin à la course au moins-disant fiscal et pour générer des revenus substantiels dans les PED, il aurait dû idéalement être équivalent au taux moyen mondial qui s’élève à 24%.

Le modèle de règles du pilier 2

Cet accord est aussi insuffisant du fait du modèle de règles qui définit le champ d’application des Règles globales de lutte contre l’érosion de la base d’imposition, connues sous le nom de « Règles GloBE » (selon l’acronyme anglais Global Anti-Base Erosion) [5]. C’est ce modèle qui fait l’objet de la directive approuvée. Il décrit l’ensemble des règles techniques pour garantir que les grands groupes d’entreprises multinationales paient un impôt effectif de 15% sur leurs bénéfices générés dans chacun des pays où ils ont une activité économique. Il est composé de trois volets extrêmement complexes [6] : (a) le taux effectif d’imposition ; (b) le calcul de l’impôt complémentaire ; et (c) la définition de l’entité du groupe redevable.

Le taux effectif d’imposition

Le premier volet porte sur le taux effectif d’imposition (ETR selon l’acronyme anglais Effective tax rate) pour chaque juridiction où les entreprises multinationales exercent des activités. L’ETR est établi en divisant les impôts payés par les entités dans la juridiction par les revenus de celles-ci. Le taux d’imposition complémentaire est égal à la différence entre le taux minimum de 15 % et l’ETR obtenu dans la juridiction [7].

Le calcul de l’impôt complémentaire

Ensuite, si l’ETR est inférieur à 15%, la différence donne lieu à un pourcentage d’impôt complémentaire qui est appliqué au bénéfice de chaque entité constitutive d’une entreprise multinationale dans la juridiction, ce qui permettra d’obtenir le montant de l’impôt qui est dû [8].

Les deux règles pour déterminer l’entité du groupe redevable

Enfin, et dans le but de déterminer l’entité du groupe redevable de l’impôt complémentaire, deux règles ont été définies [9]. La règle principale est une règle d’inclusion du revenu (IIR selon l’acronyme anglais Income inclusion rule) : elle fonctionne en se concentrant sur l’entité-mère et consiste à lui imposer un impôt complémentaire sur les revenus faiblement imposés des entités du groupe. Il est également prévu un impôt complémentaire minimum domestique national qualifié (QDMTT, de l’acronyme anglais Qualified Domestic Minimum Top-up Tax) [10]. Celui-ci permet aux pays où sont établies des filiales d’une entreprise multinationale de mettre en place un impôt domestique à charge des entités faiblement imposées sur leur territoire [11].

Ainsi, si une entreprise multinationale est imposée en dessous de 15% dans une juridiction, les recettes manquantes seront désormais collectées par le biais de la QDMTT ou de l’IIR (dans cet ordre). Prenons un groupe d’une multinationale dont l’entité mère est située en Belgique et qui dispose d’une filiale dans un pays B. Si le taux effectif d’imposition des revenus de cette filiale est de 8%, le résultat indiquerait qu’elle serait donc sous-imposée puisqu’il est inférieur à 15%. En appliquant les règles pour savoir quelle entité de la multinationale doit payer l’impôt complémentaire, le pays B pourrait mettre en place l’impôt domestique (QDMTT) pour collecter la différence (15%-8%). Si ce pays ne le fait, c’est la Belgique qui devra alors imposer la maison mère (par le biais de l’IIR) et collecter l’impôt complémentaire.

On le voit bien, les pays sont donc fortement incités à introduire une QDMTT puisque l’impôt complémentaire sera perçu par un autre pays s’il n’est pas perçu par ce biais [12]. Selon le BEPS Monitoring Group, la QDMTT profiterait principalement aux pays qui jouent le rôle de plaques tournantes pour les investissements en offrant une faible imposition des bénéfices transférés vers les entités intermédiaires [13].

La deuxième règle est celle relative aux paiements insuffisamment imposés (UTPR selon l’acronyme anglais Undertaxed Payment rule). Lorsque le revenu faiblement imposé d’une entité constitutive n’est pas assujetti à l’impôt au titre d’une IIR, il sera possible d’avoir recours à cette règle. Elle sera mise en œuvre un an plus tard que l’IIR. Son montant sera déterminé par une formule basée sur la valeur comptable des actifs corporels et le nombre d’employés dans la juridiction [14].

L’approbation de la directive finale prend plus de temps que prévu

La France, qui assume la présidence du Conseil de l’UE depuis janvier de cette année, s’était fixé comme objectif de faire approuver le texte final de cette directive [15]. L’adoption de cette directive était attendue pour le 15 mars, avant le début du cycle électoral prévu en France. Cependant, il n’a pas été possible d’obtenir l’unanimité requise pour les questions fiscales [16] : la Suède, la Pologne, Malte et l’Estonie s’y sont opposées. Lors de cette réunion, la secrétaire d’État polonaise Magdalena Rzeczkowska (entretemps devenue ministre des Finances) a plaidé pour un lien plus fort et juridiquement contraignant entre les deux piliers [17]. Pour sa part, Mikael Damberg, ministre des Finances de la Suède, a souligné qu’il était trop tôt « pour convenir d’une approche générale sur la directive » car tous les points techniques n’avaient pas encore été décidés [18].

La deuxième tentative a eu lieu lors de la réunion de l’ECOFIN du 5 avril. Lors de cette rencontre, il a été annoncé divers changements, comme une proposition d’entrée en vigueur de l’accord à la fin de l’année 2023 (au lieu de janvier 2023). Cependant, la Pologne a à nouveau bloqué l’adoption du texte final [19], en réitérant qu’il était nécessaire d’établir un lien contraignant sur le plan juridique entre les deux piliers [20].

Une telle demande semble surprenante, vu que le pilier 2 dont il est question ici pourrait rapporter 150 milliards de dollars de recettes supplémentaires aux Etats, contre seulement une dizaine de milliards pour le pilier 1. En réalité, on pourrait comprendre le refus de la Pologne comme un moyen de faire pression pour débloquer en sa faveur, par exemple, les négociations portant sur sa part des fonds de relance de l’UE [21].

S’il était attendu que la directive soit à nouveau soumise à votation lors de la réunion de l’ECOFIN du 24 mai 2022, Bruno Le Maire, ministre français des Finances, a annoncé qu’il espérait aboutir à un accord lors de l’ECOFIN du 17 juin 2022 [22].

Le Comité économique et social européen (CESE) et le Parlement européen (PE) ont dû être également consultés.

Le Parlement européen en faveur d’une directive plus ambitieuse

Le CESE a soutenu la proposition de directive de manière générale, en reconnaissant que la mise en œuvre de ce pilier sera complexe et demandera beaucoup de temps. Il a toutefois souligné que « la fiscalité équitable des entreprises multinationales correspond à une demande exprimée depuis longtemps par le grand public, et il escompte la conclusion rapide d’un accord sur le pilier 2 à l’échelle européenne et mondiale » [23].

Pour sa part, le Parlement européen s’est exprimé en faveur d’une adoption rapide du texte proposé et a recommandé quelques amendements, comme le fait de considérer une clause de réexamen après cinq années de mise en œuvre de la directive au niveau de l’UE. Celle-ci permettrait de réviser le seuil du chiffre d’affaires annuel au-dessus duquel une entreprise multinationale devrait être soumise au taux d’imposition minimum. Le Parlement européen a aussi demandé de considérer l’impact de la directive sur les recettes des pays en développement. En outre, il a suggéré d’assurer des règles d’anti-évitement afin que les entreprises multinationales ne puissent pas échapper à l’impôt réellement dû en mettant en place de nouveaux mécanismes d’évasion fiscale en fonction des nouvelles règles [24].

L’UE doit s’assurer que cet accord international soit bénéfique aussi aux pays en développement. En plus de l’avis du Parlement européen, il faut savoir que dans la Déclaration du sixième sommet conjoint de l’UE et de l’Union africaine (UA), il est souligné leur engagement à lutter contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices [25]. Il faudra donc voir si le texte final approuvé prendra en compte l’avis du Parlement européen et l’engagement de l’UE manifesté lors du sommet avec l’UA afin de connaître et améliorer l’impact de ce pilier pour les pays en développement et leurs populations.

La suite se passera au niveau belge

Une fois adoptée, la directive devra alors être transposée [26]. Il faudra voir si le délai de 18 mois, en général prévu pour permettre aux États membres de transposer une directive, sera respecté. Ceci est tout à fait faisable puisque, lors du Forum économique mondial de Davos [27], Mathias Cormann, secrétaire général de l’OCDE, a déclaré que l’accord portant sur la taxation des entreprises multinationales entrerait en vigueur en 2024 au plus tôt (au lieu de janvier 2023). Il faut savoir que ce report peut s’expliquer non seulement par le retard pris au niveau de l’UE, mais aussi par les blocages au sein du Congrès des États-Unis, en particulier de la part des Républicains.

En matière de justice fiscale, les avancées réalisées ces dernières années ont mis en avant la difficulté d’obtenir des accords ambitieux, faute de réelle volonté politique. Or, le contexte actuel de multiples crises a creusé les inégalités. Ainsi, les effets combinés de la pandémie et de la guerre en Ukraine pourraient faire basculer plus de 260 millions de personnes supplémentaires dans l’extrême pauvreté [28]. Ce contexte nous offre un momentum pour agir puisque ces crises ont visibilisé l’importance des ressources fiscales locales afin de financer les services publics essentiels, les systèmes de protection sociale et les infrastructures pour lutter contre les inégalités.

[1Le texte est disponible en français : https://www.oecd.org/fr/f...

[2OCDE, « L’imposition des entreprises multinationales. Erosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices (BEPS) », Organisation de coopération et de développement économiques, Note de synthèse n°3, octobre 2015, < https://www.oecd.org/fr/ctp/note-de-synthese-BEPS-2015.pdf>, (consulté le 2 décembre 2021).

[3OECD, Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy – Global Anti-Base Erosion Model Rules (Pillar Two) : Inclusive Framework on BEPS, Organisation de coopération et de développement économiques, 14 décembre 2021, < https://www.oecd.org/tax/BEPS/tax-challenges-arising-from-the-digitalisation-of-the-economy-global-anti-base-erosion-model-rules-pillar-two.pdf>, (consulté le 20 décembre, 2021).

[4Commission européenne, « Proposal for a Council directive on ensuring a global minimum level of taxation for multinational groups in the Union », Commission européenne, 22 décembre 2021, p. 6.

[5Ce rapport est disponible sur : www.oecd.org/tax/BEPS/tax...

[6Notons qu’avant le calcul du taux, il faut : (i) identifier les groupes d’EMN concernées et la place occupée par chaque entité qui les constitue ; (ii) déterminer le résultat de chaque entité constitutive (iii) et les impôts attribuables au bénéfice de chacune d’entre elles. Ce n’est qu’après avoir franchi ces trois étapes, qu’il est possible d’appliquer les trois volets techniques.

[7Commission européenne, op. cit.

[8Pour plus d’information : https://ec.europa.eu/comm...

[9OECD, op. cit., 14 décembre 2021.

[10Elle n’avait pas été mentionné auparavant, du moins pas dans la Déclaration du CI.

[11Krister Andersson et Petru Sorin Dandea, Avis. Proposition de directive du Conseil relative à la mise en place d’un niveau minimum d’imposition mondial pour les groupes multinationaux dans l’Union, Comité économique et social européen, COM(2021) 823 final — 2021/0433(CNS), 8 mars 2022.

[12Michael Devereux, John Vella et Heydon Wardell-Burrus, « Pillar 2 : Rule Order, Incentives, and Tax Competition », Oxford University Centre for Business Taxation, Policy brief, 14 janvier 2022.

[13BMG, « Comments on the proposal for a global anti-base erosion minimum corporate tax », The BEPS Monitoring Group, février 2022.

[14Commission européenne, op. cit.

[15Comme il est mentionné dans son programme : UE France 22, « Relance, puissance, appartenance. Le programme de la présidence française du Conseil de l’Union européenne », Présidence française du Conseil de l’Union européenne.

[16Vu qu’il s’agit de questions fiscales, elles nécessitent le soutien unanime des gouvernements des EM pour devenir des lois européennes : les EM doivent se mettre d’accord à l’unanimité au Conseil.

[17János Ammann, « Global minimum tax hits roadblock as EU states disagree on directive », Euractiv, 15 mars 2022.

[18János Ammann, « Global minimum tax hits roadblock as EU states disagree on directive », Euractiv, 15 mars 2022.

[19Manuel V. Gómez, « El impuesto mínimo del 15% para las multinacionales encalla en la UE », El País, 5 avril 2022.

[20Emma Agyemang, « Poland blocks EU move to sign up to minimum corporate tax », Financial Times, 5 avril 2022.

[21Ibid.

[22Chris Giles, Sam Fleming and Emma Agyemang, “Landmark OECD international tax deal pushed back a year”, Financial Times, 24 mai 2022.

[23Krister Andersson, « Proposition de directive du Conseil relative à la mise en place d’un niveau minimum d’imposition mondial pour les groupes multinationaux dans l’Union. Avis », Comité économique et social européen, ECO/573, 8 mars 2022, p. 11.

[24Parlement européen, « European Parliament legislative resolution of 19 May 2022 on the proposal for a Council directive on ensuring a global minimum level of taxation for multinational groups in the Union », Parlement européen/, P9_TA(2022)0216, 19 mai 2022.

[25Conseil européen, « Sixième sommet Union européenne Union africaine : une vision commune pour 2030 », Conseil de l’Union européenne, 18 février 2022, p.3.

[26Commission européenne, op. cit.

[27Le Forum économique mondial de Davos a lieu du 22 au 26 mai 2022.

[28Oxfam, « First crisis, then catastrophe », Oxfam media briefing, avril 2022.