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Dette et climat : deux faces d’une même crise

A la veille d’une COP26 très attendue par les pays du Sud, les questions de dette se placent progressivement au-devant de la scène. Par ailleurs, l’urgence climatique et ses conséquences prennent une place croissante dans les discussions autour de la dette souveraine. Et pour cause : ces deux crises sont non seulement intimement liées, mais elles se renforcent aussi mutuellement. Explications.

Avant la pandémie du Covid-19 Covid-19
Coronavirus
covid-19
coronavirus
, une crise multidimensionnelle touchait déjà de nombreux Etats du Sud et leurs populations, incluant notamment une crise de la dette. Une part conséquente et croissante des budgets publics est en effet utilisée pour rembourser la dette extérieure. Le Fonds monétaire international (FMI) mentionnait, en 2018, que 40 % des pays à faibles revenus étaient soit confrontés à un risque élevé de surendettement, soit incapables d’assurer le service de leur dette (alors que, cinq ans auparavant, ils étaient 21 %) [1]. De plus, de nombreux pays du Sud sont aussi « à la traîne en termes de revenu par habitant, en raison de facteurs tels que la fragilité et le conflit. On trouve parmi eux des pays vulnérables comme Haïti, la République démocratique du Congo et le Tchad » [2]. Cette réalité ne permet pas à ces pays de répondre aux besoins essentiels de leurs populations.

La dette souveraine : une dimension de la crise que nous traversons

Avec la pandémie, la crise de la dette souveraine [3] s’est approfondie et a surtout été visibilisée. La croissance du taux d’endettement s’intensifie à cause de l’augmentation des déficits budgétaires que les pays en développement connaissent vu les urgences sanitaire, économique et sociale.

Des études [4] ont mis en évidence le fait que la crise de la dette menace la justice de genre et complexifie les conditions de vie de nombreuses femmes, a fortiori en temps de crise. Ainsi, le détournement des fonds destinés aux services sociaux au profit du remboursement de la dette a un impact significatif sur la vie quotidienne des femmes et des filles. C’est le cas par exemple lorsque des centres de santé sont fermés suite au manque de fonds publics. Comme l’a démontré Dinah Musindarwezo [5], « la dette publique et son service constituent un problème particulier pour le continent africain, sapant la capacité des gouvernements à respecter leurs engagements en matière d’égalité des sexes égalité des sexes
égalité de genre
et de promotion des droits des femmes. Les coûts du service de la dette sont supportés de manière disproportionnée par les femmes, tandis que les fonds empruntés sont rarement dépensés de manière à donner la priorité aux droits des femmes
 ».

Certes, des mesures ont été prises pour faire face à l’approfondissement de la crise de la dette, mais elles sont insuffisantes [6]. La première est l’Initiative de suspension du service de la dette (ISSD) du G20 et du Club de Paris visant à permettre la suspension temporaire des paiements de la dette pour 73 pays parmi les plus pauvres du monde [7]. L’organisation Jubilee Debt Campaign a démontré récemment que cette initiative n’a suspendu que 23 % des paiements des pays à faible revenu [8]. Il faut en effet mentionner que « depuis son entrée en vigueur le 1er mai 2020, elle a permis d’alléger la dette de plus de 40 pays, pour un montant total d’environ 5 milliards de dollars » [9], soit l’équivalent de 1,66 % des remboursements dus par tous les pays en développement en 2020.

L’ISSD a été complétée, en novembre 2020, par le « Cadre commun » pour le traitement de la dette, qui permet aux pays éligibles à l’ISSD de demander une restructuration de leurs dettes [10], dans le but de remédier aux situations d’endettement insoutenable [11] et aux déficits de financement persistants [12]. Jusqu’à présent seuls le Tchad, la Zambie et l’Éthiopie ont demandé une restructuration de leur dette. Cette initiative ne règle aucun des problèmes fondamentaux du moratoire initial. En plus de ne concerner qu’un nombre limité de pays débiteurs (au maximum 73 pays), le Cadre commun prolonge la domination des créanciers et impose à tout pays demandeur un accord préalable avec le FMI [13].

Enfin, en août 2021, le FMI a augmenté ses réserves de 650 milliards de dollars, par le biais de l’émission de droits de tirage spéciaux (DTS [14]), la plus importante de son histoire [15]. Les 190 pays membres du FMI peuvent tous y prétendre, mais en fonction de leur poids économique et politique qui se concrétise par la quote-part qu’ils détiennent au FMI et dont la majorité est détenue par les pays du Nord.

La dette climatique : une crise historique…

La crise climatique repose sur une injustice profonde : ce sont les Etats et les personnes qui en sont le moins responsables qui paient aujourd’hui le prix fort de ses conséquences. Par ailleurs, sachant que le CO2 stagne dans l’atmosphère pendant environ un siècle (on parle ainsi d’émissions « cumulées »), il est aussi important d’évaluer ce constat sous un prisme historique. Les pays les plus responsables de la crise climatique, à savoir les pays dits « développés », le sont notamment au vu de leur contribution majeure aux émissions de gaz à effet de serre depuis la Révolution industrielle. Ces émissions massives ont été rendues possibles entre autres à cause de l’exploitation et de l’accaparement inégal de l’environnement et des ressources naturelles mondiales. Les pays les plus riches, responsables historiques, ont donc une « dette climatique » envers les pays les plus pauvres, qui sont aussi les plus vulnérables face aux changements climatiques.

Ainsi, les différents engagements pris dans le cadre des conventions et accords internationaux sur le climat doivent être lus à la lumière de cette réalité inéquitable. C’est notamment le cas pour le financement climat financement climat international. Cet engagement financier a été adopté pour mettre en œuvre le principe de « responsabilités communes mais différenciées » dans les négociations climatiques internationales et assurer que les pays les plus riches soutiennent les pays les plus vulnérables face à la crise climatique, en leur donnant les moyens de s’adapter aux conséquences du réchauffement et de se développer sans explosion de leurs émissions de carbone. Ces promesses financières ne sont pas une question de charité mais bien une obligation morale et contractuelle face à cette dette existante.

… aux conséquences actuelles

Par ailleurs, au-delà du financement climat, qui couvre les questions d’atténuation et d’adaptation, un silence assourdissant demeure sur la question des pertes et préjudices Pertes et préjudices , à savoir les pertes, économiques ou non, découlant des événements climatiques extrêmes. La question de la dette climatique est inhérente à ces demandes et les pays en développement exigent depuis de longues années la mise en place d’un mécanisme financier additionnel, garantissant une réelle assistance aux victimes et la réparation des pertes découlant d’une catastrophe climatique. Pour le Rapporteur spécial des Nations Unies aux droits humains et à l’environnement, David Boyd, c’est une d’obligation « éthique, morale et légale » [16].

Enfin, il est important de relever que les femmes et les filles sont plus vulnérables que les hommes face aux effets de la crise climatique. Une des raisons découle du fait que leurs moyens de subsistance proviennent proportionnellement plus de l’agriculture et ce, alors qu’elles disposent de droits inférieurs en termes d’accès aux ressources, notamment la propriété et les mécanismes formels de protection sociale. Ainsi, lorsque des événements climatiques extrêmes mettent à mal ou détruisent les récoltes, ce sont souvent les femmes et les filles qui sont les premières à tomber dans la pauvreté.

La crise de la dette aggrave les conséquences du réchauffement climatique…

Les bouleversements climatiques frappent l’ensemble du globe, sans exception. Chaque Etat a besoin d’investir massivement dans une économie bas carbone et dans des mesures d’adaptation robustes. Ces investissements sont non seulement une question de survie pour des milliards de personnes mais peuvent également permettre une prospérité économique à plus long terme. Cependant, la dette constitue un obstacle de taille à ces objectifs.

Tout d’abord, avec l’augmentation de leur endettement, les pays ont moins de budgets publics pour investir dans l’atténuation et l’adaptation aux changements climatiques de manière générale. En effet, vu l’augmentation du service de dette publique dans les pays à revenus faibles et intermédiaires, les dépenses publiques consacrées aux dépenses non liées à la dette ont diminué [17]. Cette réalité s’est par ailleurs renforcée avec la crise du Covid-19 qui a rendu les marges budgétaires de ces pays encore plus étroites. Cela signifie, d’une part, que les pays ont moins de ressources pour les politiques climatiques mais aussi, d’autre part, moins de marge budgétaire pour faire face à des événements extrêmes et imprévisibles, tels que des inondations massives ou un cyclone. Ainsi l’exemple de Porto Rico et de l’ouragan Maria en 2017 est très parlant : au-delà de causer des pertes équivalentes à 69% du PIB national, l’ouragan a fait 64 morts lors de son passage et au moins 2 795 dans les mois qui suivirent. La majorité des personnes décédées suite à la catastrophe avaient contracté des maladies curables, mais à cause des politiques d’austérité menées les années précédentes qui ont débouché sur une insuffisance dramatique d’infrastructures médicales, elles n’ont pas pu être sauvées. [18]
De surcroît, afin de faire face au niveau d’endettement plus élevé, les pays ont tendance à exploiter encore plus leurs ressources naturelles, dans le but d’augmenter les recettes en provenance de leurs exportations. Ainsi, on constate fréquemment une exploitation croissante des ressources forestières, qui accélère la déforestation et la perte de biodiversité locale, ou des ressources de combustibles fossiles, qui nécessitent quant à elle non seulement des investissements supplémentaires pour leur exploitation (et donc un surendettement) mais contribuent également au réchauffement planétaire [19].

Pourquoi ? Pour comprendre ce phénomène, il faut faire référence au consensus de Washington [20], concrétisé par les plans d’ajustement structurel et qui visaient à intégrer l’ensemble des pays du Sud au marché mondial (alors en construction), à la suite de la crise de la dette du début des années 1980 [21]. Une solution à court terme fut de promouvoir les exportations de ressources naturelles des pays concernés, afin de garantir l’entrée de devises. Les pays de la région n’avaient pas vraiment le choix : s’ils souhaitaient une restructuration de leur dette, ils devaient conclure auparavant un plan d’ajustement structurel avec le FMI (c’est-à-dire une mise sous tutelle de leur économie [22]).

… et le réchauffement renforce la crise de la dette

Les événements climatiques extrêmes creusent les dettes des pays vulnérables et augmentent les coûts d’emprunt. En effet, d’une part, les pertes matérielles et économiques causées par un événement extrême peuvent être dramatiques et entraîner une augmentation importante de la dette dans les pays touchés. D’autre part, à cause de la vulnérabilité climatique de certains pays, les taux d’emprunt sont plus élevés que pour d’autres pays avec la même situation macroéconomique. En effet, comme l’explique Iolanda Fresnillo, directrice de politiques et plaidoyer sur le thème de la justice de la dette au sein du réseau Eurodad, les prêteurs et les investisseurs seront plus réticents à mettre de l’argent à disposition d’un pays qui a des difficultés à rembourser sa dette ; s’ils accordent un financement, ce sera à des coûts plus élevés [23]. Cela mène à un cercle vicieux car plus les coûts d’emprunt augmentent au fil des évènements climatiques extrêmes, plus les pays touchés vont consacrer des ressources au remboursement de leur dette. Ces ressources ne sont donc pas investies dans des mesures d’atténuation ou d’adaptation aux dérèglements climatique, ce qui augmente leur vulnérabilité… et donc leurs coûts d’emprunt.

Autre problème de taille : le financement climat international. Non seulement les montants mis sur la table par les pays historiquement industrialisés ne remplissent pas l’engagement pris dans l’Accord de paris Accord de Paris , mais, alors que cette promesse devrait contribuer à une répartition plus juste des richesses, elle s’honore aujourd’hui encore majoritairement sous la forme de prêts, et non de dons [24]. Cette pratique, profondément injuste, revient dans les faits à accroître la dette des pays en développement, qui doivent par la suite rembourser avec intérêts les prêts octroyés.

La solution ? Désamorcer ce cercle vicieux

Il s’avère que les pays confrontés aux dettes les plus insoutenables sont également les pays les plus vulnérables aux effets du réchauffement climatique. On sait aussi que les crises climatique et de la dette ont des effets négatifs et cumulatifs sur les droits des femmes et la justice de genre. Il est donc essentiel que les liens et surtout la manière dont ces deux crises s’exacerbent soient compris pour les résoudre de manière juste et durable.

Une solution proposée est celle de la conversion des dettes en investissements en faveur de la transition écologique. Selon ses adeptes, elle permettrait de mobiliser à très court terme des montants importants pour provoquer la transformation économique nécessaire à la décarbonation de l’économie mondiale.

Par ailleurs, un autre volet clé est la question des financements climat et la manière dont ceux-ci sont fournis par les pays donateurs. Tant dans leurs formes (principalement sous forme de prêts que de dons) que dans leurs objectifs (principalement centrés sur l’atténuation et trop peu sur l’adaptation) ces soutiens financiers complexifient la situation des pays à faible et moyens revenus, en creusant la crise de dette et en augmentant donc de facto leur vulnérabilité face aux effets du dérèglement climatique. Cette discussion est clé notamment dans le cadre de l’élaboration d’un nouvel objectif mondial, après 2025.

C’est pourquoi environ 200 organisations, dont le CNCD-11.11.11, ont publié des recommandations politiques avec un message clair : « La justice climatique Justice climatique ne sera pas possible sans justice économique et de la dette. Et une justice de la dette ne sera pas possible sans justice environnementale et climatique ».

[1Lane, C. et Harris, E., « La dette, un obstacle sur la route des objectifs de développement durable », Fonds monétaire international, 27avril 2018.

[2Ibid

[3C’est-à-dire celle émise ou garantie par un État ou une banque centrale.

[4Voir par exemple : D. Musindarwezo et T. Jones, “Debt and gender equality : How debt-servicing conditions harm women in Africa”, Bretton Woods Project, avril 2019 ; D. Musindarwezo, Realising women’s rights. The role of public debt in Africa, Femnet/Jubilee Debt Campaign, août 2018 ; E. Villagomez, « COVID Debt Relief for Gender Equality : Getting real about gender equality in recovery efforts”, The Forum Network, mai 2021 ; S. Bhatasara & M. K. Chiweshe, « Re-thinking debt justice and gender justice in Zimbabwe : equity in shouldering the debt burden”, Economic Governance Initiative, 2020 ; C. Vanden Daelen, “Cómo la deuda refuerza la opresión de las mujeres ? », Ritimo, août 2020 ; Ecologistas en acción , C. Filoni , B. Bayas , C. Bruneau , N. Scherer, « Lutter contre la dette, contre l’offensive patriarcale », CADTM, janvier 2020.

[5D. Musindarwezo, Realising women’s rights. The role of public debt in Africa, Femnet/Jubilee Debt Campaign, août 2018.

[6Pour plus d’information voir le document suivant : Col. « Répondre à la crise du Covid-19 : la Belgique et l’annulation de la dette des pays du Sud », CNCD-11.11.11/11.11.11/Entraide et Fraternité/CADTM, 2021.

[7En avril 2020, les États créanciers membres du G20 et du Club de Paris ont annoncé la suspension provisoire du remboursement des dettes bilatérales pour 73 pays classés parmi les « plus pauvres ». Ce moratoire, a été prolongé plusieurs fois et la dernière extension de six mois prendra fin le 31/12/2021.

[8Jubilee Debt Campaign, “G20 initiative leads to less than a quarter of debt payments being suspended”, Jubilee Debt Campaign, 12 octobre 2021.

[9Banque mondiale, « COVID-19 : Initiative de suspension du service de la dette », la Banque mondiale-BIRD-IDA, 24 septembre 2021.

[10Collectif, « Reporter l’inévitable restructuration de la dette créera encore plus de difficultés aux pays surendettés », Le Monde, 14 avril 2021.

[11“Dette qui ne peut être honorée sans attenter gravement à l’aptitude ou la capacité de l’Etat débiteur à assurer ses obligations en matière de droits humains fondamentaux, comme ceux relevant du domaine de l’éducation, de l’eau, des soins de santé, de la fourniture de logements décents, ou à investir dans les infrastructures publiques et les programmes nécessaires au développement économique et social, ou encore, dette dont le remboursement entrainera des conséquences préjudiciables pour la population de l’État débiteur (ce qui inclut une détérioration de ses standards de vie). Une telle dette est remboursable mais son paiement devra être suspendu pour permettre à l’État d’assumer ses responsabilités en matière de droits humains » (https://www.cadtm.org/Def...).

[12Banque Mondiale, “La dette des pays à faible revenu a atteint un niveau record de 860 milliards de dollars en 2020”, Banque Mondiale-BIRD-IDA, Communiqué de presse, 11 octobre 2021.

[13Pour plus d’information : www.cncd.be/IMG/pdf/brief...

[14Un mécanisme de réserves émises par le FMI vers les banques centrales, pour couvrir les coûts de l’allégement de la dette.

[15FMI, “Les gouverneurs du FMI approuvent une allocation de droits de tirage spéciaux de 650 milliards de dollars », Fonds monétaire international, 2 août 2021.

[16Voir notamment son rapport : D. Boyd, « Safe climate. A Report of the Special Rapporteur on Human Rights and the environment », Conseil des droits de l’homme des Nations unies, 2019 (A/74/161).

[17FMI, Perspectives de l’économie mondiale : une ascension longue et difficile. Fonds monétaire international, Washington, DC, octobre 2020.

[18I. Fresnillo, « L’histoire de deux urgences : L’interaction de la dette souveraine [[et des crises climatiques dans les pays du Sud », Eurodad, 2020.

[19Ibid.

[20Ce consensus de Washington a été élaboré par John Williamson (1990), économiste de l’Institute of International Economics à Wahington. Au départ, il était destiné aux pays latino-américains (victimes de la crise de la dette initiée par le défaut de paiement du Mexique en 1982). Williamson a résumé en dix points les préceptes libéraux à la base des plans d’ajustement structurel (AS) des années 1980 et des programmes dits de lutte contre la pauvreté des années 1990, menés conjointement par le FMI et la Banque mondiale. Ces dix points fondent le consensus de Washington.

[21E. Berr et F. Combarnous, « Vingt ans d’application du consensus de Washington à l’épreuve des faits », Economie appliquée, tome LVIII, n°2, 2005.

[22Ibid.

[23I. Fresnillo Sallan, « Debt and climate : entangled emergencies derailing women’s rights and gender justice », Gender & Development, 2020.

[24OCDE, Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries : Aggregate Trends Updated with 2019 Data, Organisation de coopération et développement économiques, 2021.