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Analyse

Coopération belge au développement : regard sur les priorités de la ministre Kitir

Antoinette Van Haute Antoinette Van Haute 15 novembre 2021

Chaque fin d’année, les ministres du gouvernement fédéral rédigent chacun une « Note de politique générale » qui résume leurs priorités pour l’année à venir. La ministre de la Coopération au développement Meryame Kitir vient justement de publier la sienne, concernant l’année 2022. Cette Note de politique générale comprend plusieurs aspects positifs, et cela est à saluer. Certaines questions subsistent cependant, que ce soit sur la trajectoire de croissance vers les 0,7% du PIB pour ’aide publique au développement sur les allègements de dettes, sur l’importance de l’agroécologie ou l’intégration du genre de manière systématique dans la programmation. En voici une première analyse.

Remarques générales

A juste titre, la Note de politique générale de la Ministre Kitir met l’accent sur la nécessité d’une plus grande solidarité internationale, vu notre monde de plus en plus fragile et interconnecté. Les principes et les secteurs mis en avant sont à saluer : santé, protection sociale, climat, droits humains, égalité de genres, enseignement, souveraineté alimentaire Souveraineté alimentaire . La volonté d’adresser les causes profondes des problèmes à résoudre est présente, mais elle se heurte aux limites des compétences de la Ministre. Et si la Note énumère plusieurs engagements concrets qui vont dans le bon sens, elle manque parfois de la reconnaissance d’une crise – et donc de la nécessité d’une solution – systémique faisant les liens entre les différents secteurs de la coopération au développement coopération au développement
aide publique au développement
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Des priorités sectorielles adéquates…

La stratégie de la Ministre, axée en priorité sur les secteurs de la santé et de la protection sociale, fait sens suite à une pandémie comme celle que nous venons de connaître. Suivent : le climat, les droits humains, l’égalité des genres, l’enseignement et la souveraineté alimentaire – des secteurs indéniablement prioritaires. La Note inclut également des principes importants : elle répète par exemple que « l’agenda du développement n’est pas subordonné à la migration » en reconnaissant l’impact positif de la migration sur le développement. Elle place la protection des droits humains haut sur l’agenda, stipulant clairement que « la démocratie et les droits de l’homme sont indispensables au développement durable. Une société civile critique joue un rôle crucial dans le renforcement de ces éléments dans la société. »

… mais des moyens insuffisants

Si les principes sont bons, la Coopération belge s’en donne-t-elle les moyens ? La Note rappelle la volonté de concrétiser la trajectoire de croissance vers l’objectif de consacrer 0,7 % du RNB à l’aide publique au développement (APD) d’ici 2030. Elle oublie néanmoins de préciser que cette trajectoire est contraignante, selon la Déclaration gouvernementale. Et pour cause : en 2022, le budget de la Coopération belge n’augmentera que de 12,5 millions EUR, soit environ 5% seulement des financements supplémentaires nécessaires à la réalisation de cette trajectoire de croissance. Ces financements seront quasi exclusivement réservés à la lutte contre le changement climatique. L’on peut donc saluer le fait que le financement climat financement climat augmente, mais il peut être utile de rappeler que celui-ci doit être nouveau et additionnel au budget de l’aide au développement, tel que stipulé dans l’Accord de Paris Accord de Paris . Ces financements ne devraient donc pas être comptabilisés comme de l’aide au développement, et ne pourront pas contribuer à atteindre l’objectif de 0,7%.

En outre, à l’heure d’écrire ces lignes, le Comité d’aide au développement de l’OCDE discute de la possibilité de comptabiliser en APD les dons en nature de vaccins contre le Covid-19 Covid-19
Coronavirus
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envers les pays en développement. Et si la Note mentionne justement les dons de vaccins dans le paragraphe dédié à l’objectif de 0,7%, ce n’est pas anodin. Or, les discussions à l’OCDE évoquent actuellement la possibilité de comptabiliser en APD 6,72 USD par dose donnée. En donnant 4 millions de doses, la Belgique pourrait ainsi gonfler son APD de 27 millions USD pour l’année 2021 – tout en continuant d’agir en défaveur de la levée des brevets au niveau de l’OMC. Un dossier important à suivre donc, autour duquel un maximum de transparence sera nécessaire.

Trois principes de l’efficacité de l’aide à améliorer

Sur la question de l’efficacité de la Coopération belge, la Note insiste à juste titre sur l’importance du dialogue et de s’aligner sur les priorités du pays partenaire, dans le cadre de l’élaboration de nouveaux accords de Coopération gouvernementale, ainsi que pour la révision du contrat de gestion d’Enabel. La Belgique avait effectivement reçu de mauvais scores en la matière, selon l’OCDE [1] et l’indicateur QuODA du Center for Global Development (CGD) [2]. L’on pourrait néanmoins rappeler que la Belgique a aussi reçu des scores médiocres en ce qui concerne les principes d’ « appropriation » et d’ « utilisation des systèmes-pays » : elle n’encouragerait pas assez le pays partenaire à s’approprier lui-même ses objectifs de développement, et elle n’utiliserait pas assez les systèmes des pays partenaires pour la gestion de ses programmes de coopération, selon le Partenariat mondial pour une coopération au développement efficace (GPEDC en anglais) [3] : deux autres principes à ne pas perdre de vue non plus en 2022, dans la révision du contrat de gestion d’Enabel et des nouveaux accords de coopération. Ces trois principes de l’efficacité de l’aide (alignement – appropriation – utilisation des systèmes-pays) pourront également être mis en avant par la Belgique, dans le cadre du Sommet 2022 sur l’efficacité du développement, ainsi que le Sommet UE-UA.

Quelques clarifications pour l’égalité de genres

Il est positif de lire que la Note de politique générale reflète une double approche du genre qui combine une approche transversale (gendermainstreaming se poursuivra dans tous les canaux et partenariats de la coopération) et une approche spécifique (divers projets et programmes thématiques mentionnés). La Note prévoit que l’égalité des genres occupe une place centrale dans les instructions pour la coopération bilatérale et les nouveaux programmes ainsi que dans l’évaluation des nouveaux programmes de la coopération non-gouvernementale. De plus, des mesures seront prises pour renforcer les capacités des organisations locales actives dans la défense de l’égalité des genres et des droits humains.

Néanmoins, la Note couvre plusieurs thématiques reprises dans le plan fédéral gender mainstreaming (soins de santé, climat, systèmes alimentaires durables, formation) sans que celles-ci n’intègrent réellement le genre. De plus, la Note ne précise pas si un plan d’action sera développé afin de « renforcer le suivi, le contrôle et l’évaluation ainsi que l’utilisation d’outils pour l’intégration transversale du genre (comme le gender budgeting et les marqueurs de genre de l’OCDE) dans tous les canaux de la coopération belge au développement », tel que stipulé dans le plan fédéral gender mainstreaming. La Note n’explique pas non plus comment la Coopération belge compte assurer l’intégration du genre dans le cadre de Team Europe, afin de contribuer au Gender Action Plan III de l’UE. Enfin, l’évaluation de la riposte d’Enabel à la pandémie Covid-19 a mis en lumière qu’il n’y a pas eu prise en compte systématique du genre dans le cadre des différentes adaptations d’intervention et nouvelles interventions. La Note ne précise pas comment la Coopération belge prévoit de renforcer cette prise en compte systématique du genre dans les différentes interventions pour riposter à la pandémie Covid-19. Elle ne spécifie pas non plus si des actions spécifiques sont prévues en parallèle d’une intégration transversale du genre afin de lutter contre les inégalités de genre liées à la pandémie de covid-19, plus particulièrement en ce qui concerne les services de santé essentiels et le renforcement des systèmes de santé.

L’agroécologie, moteur de la souveraineté alimentaire

Au sujet de la lutte contre la faim, la ministre confirme et signe le virage entrepris lors de sa prise de fonction pour remettre l’agriculture paysanne au centre de la coopération. Pour concilier sécurité alimentaire et défis environnementaux et climatiques, l’on salue le choix de prendre la durabilité et la résilience comme base des nouvelles lignes directrices des futurs financements et ce, tant dans le domaine du choix des portefeuilles que celui de la recherche ou encore des organisations multilatérales. Saluons également l’annonce du lancement de la PASA (plateforme agriculture et sécurité alimentaire) qui traduit une approche fondée sur la concertation. Alors que la ministre s’est déjà prononcée clairement en faveur de l’agroécologie, la Note de politique générale est plus vague et recourt à une diversité de concepts aux contours flous. Rappelons que l’agroécologie repose sur des principes clairs, détaillés et reconnus par la communauté scientifique internationale. C’est pourquoi il importe de la spécifier clairement et d’en faire un des principaux moteurs de la lutte contre la faim. Enfin, malgré une multiplicité de chiffres, il reste difficile de percevoir si l’objectif de dédier 15% du budget total de la coopération à la sécurité alimentaire sera atteint.

Des évaluations bienvenues dans le soutien au secteur privé

Sur l’appui au secteur privé, il est tout à fait positif que la Note mentionne la mise en place d’un plan d’action avec BIO « afin de mettre davantage l’accent sur le rendement du développement ». Ainsi, « BIO libèrera davantage de ressources pour suivre et évaluer ces effets de développement » et « les investissements dans l’enseignement privé seront arrêtés, de même que les investissements dans les biocarburants de première génération ».

Par ailleurs, la Note stipule que l’initiative Beyond Chocolate sera évaluée en 2022, afin de déterminer si des initiatives similaires peuvent être lancées dans d’autres secteurs. Or de telles initiatives ont déjà été annoncées dans le Plan fédéral de développement durable. Nous ne pouvons donc que répéter que ces initiatives ne devraient être multipliées que si un impact positif pour le développement durable a été démontré. Nous plaidons aussi pour que de futures initiatives similaires soient axées sur le soutien au secteur privé local en priorité, non pas envers des entreprises belges ou internationales, si elles sont financées par le budget de la coopération au développement.

Des engagements décevants sur les allègements de dettes

La Note stipule seulement que « les remboursements à notre pays de dettes bilatérales de 16 des pays les plus touchés entre mai 2020 et fin 2021 ont été reportés. » La ministre Kitir semble ainsi se limiter à une suspension temporaire des paiements de la dette pour 16 pays, que ceux-ci devront toujours rembourser à la Belgique par la suite. La référence au Common Framework for Debt treatments est également décevante. Jusqu’à présent, ce cadre n’a pas donné de résultats significatifs.

La Note de politique générale de l’année passée stipulait que la Belgique examinerait également les mesures à prendre pour que les créanciers privés s’engagent en faveur des allègements de dettes privées. Cependant, aucune mesure n’a été prise à cet égard et aucune nouvelle intention ou initiative n’a été formulée dans la nouvelle Note. Pourtant, diverses institutions financières opérant en Belgique, dont BNP Paribas, Deutsche Bank, Degroof Petercam, Candriam, KBC Group et Ackermans van Haaren, ont des créances envers des pays du Sud avec des taux d’intérêt élevés.

Cohérence des politiques pour le développement (CPD) : un principe fondamental

La Note pose la question des causes profondes de la pauvreté et des inégalités dans le monde, mais elle se heurte systématiquement aux limites des compétences de la Ministre. Cette dernière s’engage à financer Covax, à donner des vaccins aux pays du Sud, à renforcer la capacité de production de vaccins en Afrique – mais elle ne peut pas s’engager pour la levée des brevets sur les vaccins. De même, la Ministre Kitir s’engage à encourager la promotion des droits humains via un appel à projets, la coopération renforcée avec des ONG internationales, ainsi que via l’élaboration de programmes de coopération – mais elle ne peut pas exiger de notre diplomatie belge qu’elle mette les droits humains systématiquement en premier dans nos relations bilatérales partout dans le monde. Par ailleurs, la Ministre s’engage en faveur d’une collaboration renforcée avec The Shift pour le commerce équitable et finance des initiatives sectorielles volontaires comme Beyond Chocolate – mais elle ne peut pas garantir des initiatives législatives belge, européenne et internationale « Entreprises et droits humains » réellement ambitieuses et contraignantes. La Ministre s’engage aussi fortement en faveur de la mobilisation de ressources domestiques – mais elle n’a pas pu garantir un accord réellement ambitieux sur la fiscalité des entreprises transnationales au sein du cadre inclusif de l’OCDE (BEPS 2.0.).

Que ce soit en matière de santé, de commerce, de diplomatie ou de fiscalité, le principe de cohérence des politiques prend ici tout son sens. S’il peut être mis en œuvre par des mesures concrètes, le levier d’amélioration pour les pays du Sud peut être gigantesque. La Note de politique générale stipule heureusement que « Dans les mois à venir, un plan d’action sera préparé pour rechercher des opportunités similaires afin de promouvoir la cohérence des politiques pour le développement. L’objectif est également d’intégrer les discussions à ce sujet dans les structures de concertation existantes, y compris la conférence interministérielle du développement durable. » Il s’agira pour cela de réactiver la conférence interministérielle du développement durable, et d’y inclure un groupe de travail dédié spécifiquement à la CPD, tel que préconisé par le Conseil consultatif sur la cohérence des politiques en faveur du développement, dans son avis sur le Plan fédéral de développement durable. Enfin, si le plan d’action sur la CPD est absolument nécessaire pour faire avancer la cohérence dans les domaines cités ci-dessus, la Ministre Kitir devra l’utiliser pour encourager ses collègues au gouvernement à agir davantage en faveur de la levée des brevets pour la production de vaccins anti-Covid, pour une fiscalité internationale des entreprises multinationales plus juste pour les pays du Sud, pour une diplomatie qui met systématiquement la protection des droits humains avant les intérêts économiques, et pour des initiatives législatives « Business and Human Rights » réellement ambitieuses et contraignantes.

[1OCDE. Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement : Belgique 2020. Paris : Editions OCDE, 2020.

[2Center for Global Development (CGD). QuODA 2021. Site web : https://cgdev.org/quoda-2021.

[3OCDE/PNUD. Making Development Co-operation More Effective : 2019 Progress Report. Paris : Editions OCDE, 2019.