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Commerce et développement durable : l’UE enfin ouverte aux sanctions

Arnaud Zacharie Arnaud Zacharie 4 septembre 2022

Après l’avoir refusé pendant de nombreuses années, la Commission européenne propose enfin de lier les chapitres sur le développement durable inclus dans les accords de libre-échange à un mécanisme de plainte et de sanction. Une évolution salutaire qui manque toutefois d’ambition et de cohérence.

Le commerce international a des effets sociaux et écologiques qu’il est impératif de prendre en compte. Fortes de l’asymétrie entre leurs stratégies mondiales de localisation et les capacités de régulation essentiellement nationales des Etats, les firmes transnationales peuvent user du « chantage à l’emploi » pour inciter les gouvernements à réduire les normes sociales, environnementales et fiscales pour ne pas délocaliser vers des endroits plus attractifs. Les gouvernements sont ainsi incités à réduire les prélèvements obligatoires, à limiter le droit du travail, à octroyer des droits de polluer gratuitement et à offrir des régimes fiscaux préférentiels aux investisseurs étrangers pour assurer la compétitivité internationale de leur territoire. Il en résulte une course au moins-disant social et environnemental qui réduit les marges de manœuvre des Etats pour garantir à leurs populations une prospérité soutenable et partagée.

Sur le plan social, le libre-échange crée des gagnants et des perdants en modifiant les prix des biens et des services et en redistribuant les emplois et les revenus [1]. Plus les barrières tarifaires sont faibles, moins les gains de l’échange sont importants et moins ils peuvent compenser les effets négatifs de la redistribution des revenus. Or les tarifs moyens appliqués sont devenus très faibles et les négociations commerciales portent de plus en plus sur l’élimination des « barrières non tarifaires », c’est-à-dire des normes domestiques dont certaines sont purement techniques, mais dont d’autres assurent d’importantes fonctions de redistribution sociale ou de protection de l’environnement et de la santé. Il en résulte que les accords commerciaux ont de plus en plus pour effet d’enrichir certains groupes et d’affaiblir les normes d’intérêt public sans générer en contrepartie d’importants gains pour l’ensemble de l’économie [2].

Sur le plan environnemental, le commerce mondial exacerbe l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre via l’accroissement des activités économiques généré par les économies d’échelle. Un quart des émissions mondiales de CO2 sont incorporées dans le commerce international [3]. En théorie, la composition des échanges est susceptible d’avoir un effet positif sur l’environnement, en facilitant les échanges de produits durables. Dans la pratique, le commerce international permet aux firmes transnationales de délocaliser vers les « paradis carbone » qui offrent des réglementations plus faibles. Les émissions importées en Europe représentent ainsi un tiers de l’empreinte carbone de l’Union européenne [4].

En réalité, c’est moins l’origine d’un bien que son mode de production qui détermine son degré de durabilité. C’est pourquoi l’imposition de normes contraignantes à toutes les entreprises est un enjeu majeur pour rendre les accords commerciaux cohérents avec les objectifs de développement durable [5].

La nouvelle approche de la Commission européenne

L’Union européenne intègre depuis des années des chapitres sur le développement durable dans les accords de libre-échange qu’elle négocie avec les pays tiers. Ces chapitres détaillent les normes sociales et environnementales à respecter. Toutefois, la Commission européenne a longtemps refusé de lier ces chapitres à un mécanisme de plainte et de sanction.

Cette question fut centrale lors des débats entourant la négociation du CETA avec le Canada [6]. Le volet commercial de cet accord, présenté comme le premier accord de « nouvelle génération » de l’Union européenne, comporte certes trois chapitres sur le développement durable, mais ce sont les seuls qui ne sont pas liés au mécanisme de règlement des différends entre les Etats parties qui est prévu par cet accord. De même, les accords signés par la suite avec le Vietnam, le Japon ou le Mercosur comportent des chapitres sur le développement durable qui, contrairement aux autres chapitres de ces accords, ne sont pas liés au mécanisme de règlement des différends entre Etats.

Certes, depuis 2018, la Commission européenne se fonde sur un plan d’action en 15 points visant l’application des chapitres sur le développement durable inclus dans les accords de libre-échange conclus avec les pays tiers [7]. Ce plan d’action continuait toutefois de ne pas prévoir de sanction en cas de violation des normes sociales et environnementales. En cas de problème, les chapitres sur le développement durable ne prévoyaient qu’un mécanisme de règlement des différends faisant appel à un groupe d’experts indépendants chargé de formuler des recommandations. Mais aucune règle ne permettait d’en assurer la mise en œuvre, puisqu’aucune sanction n’était possible lorsqu’elles n’étaient pas prises en compte.

A la suite du processus de réexamen de ses accords commerciaux lancé en juin 2021, la Commission a mené une consultation publique qui a débouché le 22 juin 2022 sur une communication au Parlement européen et au Conseil qui détaille sa nouvelle approche [8]. Cette dernière prévoit pour la première fois le recours à des sanctions commerciales dans des cas spécifiques. D’une part, la Commission propose d’élargir la phase de mise en conformité des accords de libre-échange aux chapitres sur le développement durable, ce qui signifie qu’en cas de violation des engagements, la partie incriminée doit expliquer comment elle compte mettre en œuvre les recommandations du groupe d’experts dans un délai déterminé. D’autre part, la Commission propose « l’application éventuelle de sanctions commerciales en guise de dernier recours, dans des cas de violations graves des principaux engagements en matière de commerce et de développement durable, à savoir les principes et droits fondamentaux au travail de l’OIT ainsi que l’accord de Paris Accord de Paris sur le changement climatique » (p. 13). La Commission précise que ces sanctions devront être temporaires et proportionnées et qu’elles ne pourront être imposées que si la partie incriminée ne se met pas en conformité avec les recommandations du rapport d’experts dans les délais prescrits – avec possibilité à tout moment de convenir entre les parties une solution au différend.

Moins d’une semaine après la publication de cette communication, la Commission européenne a annoncé le 30 juin la conclusion d’un accord de libre-échange avec la Nouvelle Zélande qui intègre sa nouvelle approche. Cet accord vise l’élimination des tarifs douaniers pour le commerce des marchandises et d’un quota de produits agricoles, la libéralisation des services, la facilitation des échanges de données pour le commerce digital et le renforcement des droits de propriété intellectuelle, mais aussi des engagements en matière de développement durable permettant pour la première fois l’utilisation en dernier recours de sanctions en cas de violation grave des normes de l’OIT ou de l’accord de Paris sur le changement climatique [9].

Les conditions de sanctions efficaces et cohérentes

On peut se réjouir du fait que la Commission européenne accepte enfin la possibilité de recourir à des sanctions en cas de violation des normes sociales et environnementales, même si elles ne sont considérées que comme une option de dernier recours. Pour que ces sanctions fassent des accords commerciaux un levier de développement durable, plusieurs conditions doivent toutefois être respectées.

Premièrement, il est important que le mécanisme de plainte et de sanction ne se limite pas aux cas de violations ayant un impact commercial. Les Etats-Unis incluent depuis de nombreuses années un mécanisme de sanction aux accords de commerce, mais limité à l’impact commercial de la violation des normes. La procédure de près de dix ans lancée par les Etats-Unis contre le Guatemala pour violation du droit du travail a ainsi accouché d’une souris, car bien que les violations fussent avérées, il a été considéré qu’elles ne provoquaient pas de dommages commerciaux. Depuis lors, ce biais a été corrigé dans l’accord renégocié par les Etats-Unis avec le Mexique et le Canada (USMCA) [10]. Mais cela implique pour l’UE d’éviter cet écueil et, au contraire, de détailler dans les accords les engagements en matière sociale et environnementale, en prévoyant différents niveaux de sanctions à appliquer en fonction du degré de gravité des violations constatées.

Deuxièmement, il est important que le mécanisme de plainte et de sanction concerne l’ensemble des conventions internationales qui protègent les écosystèmes et la biodiversité, comme par exemple la Convention sur la diversité biologique [11], plutôt que le seul Accord de Paris sur le changement climatique mentionné dans la communication de la Commission. Il faut par ailleurs éviter de n’envisager une sanction que si le partenaire commercial se retire de l’Accord de Paris ou ne dépose pas de contribution en matière de réduction d’émissions de CO2, mais plutôt prendre en compte les résultats concrètement atteints sur base des engagements détaillés dans les accords.

Troisièmement, la nouvelle approche de la Commission ne doit pas se limiter à quelques accords comme celui conclu avec la Nouvelle Zélande, mais s’appliquer à tous les accords présents et futurs – ce qui implique de renégocier les accords déjà signés comme le CETA ou l’accord UE-Mercosur Accord Ue-Mercosur et de modifier le mandat de négociation de la Commission pour les futurs accords. Il est à ce sujet inquiétant que le commissaire européen au commerce, Valdis Dombrovskis, n’envisage pas d’imposer les mêmes standards aux autres partenaires commerciaux, mais privilégie au contraire une approche « sur mesure » adaptée à chaque accord en fonction du partenaire [12]. C’est pourtant de normes ambitieuses et contraignantes imposées à toutes les entreprises sans discrimination dont le commerce mondial a besoin pour être cohérent avec les Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies.

Enfin, l’Union européenne doit garantir une cohérence entre sa nouvelle approche et les initiatives qu’elle a lancées ces derniers mois en vue d’instaurer un mécanisme d’ajustement carbone ajustement carbone à ses frontières, d’adopter une législation sur le devoir de vigilance devoir de vigilance des multinationales ou d’interdire les importations de produits issus du travail forcé. Ces initiatives n’épargnent pas l’UE de réviser l’ensemble de sa politique commerciale et de ses accords de libre-échange au regard du Green Deal Green Deal
Pacte vert européen
et des ODD, en particulier dans le domaine agricole. On ne peut par exemple pas continuer d’exporter dans des pays tiers des pesticides interdits de vente en Europe du fait de leur nocivité, puis importer ensuite les produits agricoles cultivés à l’aide de ces produits nocifs [13]. La cohérence avec les ODD impose en outre d’octroyer un traitement spécial et des financements suffisants aux pays à faible revenu qui manquent de moyens pour s’adapter aux normes.

L’objectif de la politique commerciale de l’UE comme du reste du monde doit être de promouvoir les échanges de biens durables, mais d’empêcher les échanges affectant négativement les droits sociaux et les écosystèmes. Cela implique de passer de la course au moins-disant social et environnemental à une course au mieux-disant permettant de mondialiser le travail décent et la transition écologique vers des modes de production et de consommation durables.

[1E. Artuc, « Distributional Effects of International Trade : Misconceptions about Losses and Gains », World Bank, Research and Policy Briefs n°44, 5 mars 2021.

[2D. Rodrik, « A Primer on Trade and Inequality », Revised, août 2021.

[3R. Cezar et T. Polge, « CO2 emissions embodied in international trade », Bulletin de la Banque de France n°228/1, mars-avril 2020.

[4R. Wood, K. Neuhof, D. Moran, M. Simas, M. Grubb et K. Stadler, « The structure, drivers and policy implications of the European carbon footprint », Climate Policy Journal, février 2019.

[5A. Zacharie, Refonder le commerce mondial. Du libre-échange à l’échange durable, CAL, 2021.

[10Le chapitre 23 de l’USMCA introduit une présomption selon laquelle une violation des obligations de l’USMCA en matière de travail “affecte le commerce ou l’investissement" entre les parties. Voir art. 23.4, note de bas de page 9. https://ustr.gov/sites/de...

[12« EU must act faster to agree more global deals, trade chief says », Financial Times, 24 juillet 2022. https://www.ft.com/conten...